Concesi�n de Aeropuertos en el Per�: algunas lecciones aprendidas

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					Concesión de Aeropuertos en el Perú:
   algunas lecciones aprendidas

                                     Patricia Benavente
                   Ministerio de Economía y Finanzas
                                              Lima-Perú
                       Salvador de Bahía, Brasil, mayo 2010
Agenda
  1. ¿Porqué se concesiona en el Perú?
  2. Un poco de historia
  3. Problemas regulatorios
  4. Algunas soluciones
  5. El rol del sector académico
  6. Conclusiones
CONTEXTO - ESTABILIDAD MACROECONÓMICA

Sobresaliente crecimiento                                                       Perú continuará con buen índice de
económico                                                                       crecimiento en la región

Producto Bruto Interno
(Variación % anual)                                                                                                                                             6.8
                                                                                     Perú                                                3.6
12                                                                               Argentina                                                                5.7
                                                                                                                     0.0
                                                 9.8                            Venezuela                                                              5.1
10                                                                                                        -0.7
                                          8.9                                    Colombia                                                           4.9
                                                                                                                           1.0
                                   7.7                                                                                                             4.8
  8                                                                               Ecuador
                            6.8                                                                                      0.0
                                                                                     Chile                                                       4.3
                                                                        5.8                                                1.2
  6    5.0           5.1                                        5.0                Bolivia                                                    4.2
              4.0                                                                                                                2.2
  4                                                                              Paraguay                                                    4
                                                                                                                     0.2
                                                        2.2                          Brasil                                                  3.9
  2                                                                                                                          1.5
                                                                                  Uruguay                                                3.8
                                                                                                                             1.5
  0                                                                                México                                          2.8
                                                                                                   -1.9
                                                        2009*

                                                                2010*

                                                                        2011*
       2002

              2003

                     2004

                            2005

                                   2006

                                          2007

                                                 2008




                                                                                              -4      -2         0           2           4               6            8
                                                                                        Prom. 2002-2008               Prom. 2009-2010 (proyección)

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú y MEF                                   Fuente: FMI, Latin Focus Consensus Forecasts
* Cifras estimadas por el MEF
Sin embargo…
• El Perú enfrenta importante déficit de infraestructura (US$
  37,000 millones aprox.)
• Altos costos logísticos (29% de las exportaciones), que
  afectan su competitividad (TLC´s EEUU, UE, Japón).
• Según el Índice de Competitividad Global 2009-2010, el Perú se
  ubica en los siguientes puestos:
  – General: 78
  – Calidad de Infraestructura: 97
  – Calidad del transporte aéreo: 87
• Varios países de América Latina comparten una historia similar.
Un poco de historia en concesiones
aeroportuarias
 Hace más de 10 años que se concesiona en el Perú, pero su Ley de
    APP (Decreto Legislativo 1012), es apenas de 2008 (agosto).
   2001: Se concesiona el principal aeropuerto del Perú (AIJCH):
     Típica concesión BOT, autosostenible, por 30 años.
   2006: Se concesiona 12 aeropuertos regionales, en paquete.
     Concesión cofinanciada, por 25 años (Estado paga inversiones y
       parte de los costos de operación).
   2010: En proceso de concesionar 7 aeropuertos regionales en el
    Sur (segundo semestre).
   Se acaba de aprobar el plan de promoción del Aeropuerto de
    Chinchero-Cuzco.
   El resto de aeropuertos son administrados y operados por
    CORPAC (empresa pública)
     El modelo institucional: roles
diferenciados y evitar ser juez y parte
                                                             MTC: Concedente
             Regulación     sectorial:   Licencias,
             autorizaciones, normatividad sobre       Representa al Estado en la
                                                      suscripción del contrato de
             seguridad,      medio      ambiente,
                                                      concesión.
             expedientes técnicos y planes
             maestros de desarrollo aeroportuario.
                                                          Proinversión: Licitante
                                                      Diseña los contratos de
                                                      concesión y lleva a cabo el
                                                      proceso de licitación
             Regulación económica y supervisión           OSITRAN: Regulador
             contratos: Regulación de las tarifas y
                                                      Opina, supervisa cumplimiento de
             acceso, opina nuevas concesiones y       los contratos de concesión y regula
             renegociaciones                          mercados no competitivos.


Sectores                                                          OSITRAN
  MTC                      MEF                                   Regulación
                                           PROINVERSIÓN
Identificación Protege equilibrio Fiscal                        Supervisión
                                           Promoción
 Proyectos                                                      contrato
  El Modelo Regulatorio
 Sector-MTC: Determina objetivos y expedientes técnicos que son
  incorporados a procesos de promoción; alineados a planes de
  desarrollo en política sectorial (no al corto plazo)
 Promotor: Los objetivos del Estado NO se agotan el día de la
  firma!
 Regulador: Balancear el interés de promover la mayor cobertura-
  calidad de infraestructura, la sostenibilidad de la oferta con el
  interés de promover la eficiencia y la equidad. Opina antes de la
  firma y en las Renegociaciones.
 Min. Economía: Debe medir impacto fiscal, la sostenibilidad de la
  deuda pública, protege estructura inicial de asignación de riesgos,
  determina nivel de cofinanciamiento y otorgamiento de garantías
  no financieras.
 El Modelo Regulatorio
 Ley de APP´s – Principios para todas entidades públicas participantes:
    Valor por dinero
    Transparencia
    Competencia
    Asignación adecuada de riesgos
    Responsabilidad Presupuestal
 Son aplicables en diseño, promoción, supervisión-regulación y eventual
  renegociación de la APP.
 Hay experiencia en concesiones, falta desarrollar institucionalidad en la
  aplicación de esos principios (lineamientos, fortalecer capacidades
  públicas)
 Para que funcione, quien concede, quien promociona y quien supervisa y
  regula, no debería ser la misma entidad – Incentivos! (aunque la autonomía
  real es más importante que la formal).
   El actor olvidado
 LOS USUARIOS…
 No son parte en los contratos, pero es necesaria su
  opinión antes y después de la firma del contrato.
 ANTES: El órgano de promoción debe contemplar sus
  aportes (planes de desarrollo comercial, tarifas, accesos
  a la infraestructura y servicios)
 DESPUES: El Órgano Regulador debe incluirlos en el
  proceso regulatorio y en los de renegociación de los
  contratos.
…pero ya no…
 Aporte de Organismos Reguladores a institucionalizar
  participación de usuarios:
 En fijación de tarifas: La Ley obliga realizar Audiencias
  Públicas (Regulador sustenta tarifas, responde
  cuestionamientos, incorpora aportes).
 En ejecución de los contratos: Directorios de
  Reguladores deben contar con opiniones de Consejos
  consultivos de usuarios (opinan: tarifas, acceso a
  Facilidades Esenciales, regulaciones económicas,
  renegociaciones de contratos).
Problemas regulatorios: diseño de la
concesión
• Bajo número de postores: poca competencia.
• Factor de competencia AIJCH:
  – Mayor pago al Estado: 46.511% de los ingresos son pagados al
    Estado trimestralmente – todos los ingresos del concesionario
    están gravados.
  – Inversiones obligatorias AIJCH:
  – No sujetas a ocurrencia de triggers. Ejemplo, segunda pista de
    aterrizaje, número de puentes de abordaje, de counters.
  – Antes: Se privilegiaba obra y el equipamiento. Hoy: debe
    privilegiarse obtención de nivel de calidad de servicio.
  – Adquisición de equipos: Introducir mecanismos competitivos de
    compra.
Los problema regulatorios: conflictos
por tarifas AIJCH
 Regulador: Fija Tarifas en base a costos asociados a producción
  de los servicios. Determina Factor de Productividad (RPI-X), que
  calcula la productividad del Concesionario, por lo que los
  ingresos del Estado quedan fuera del cálculo.
 RPI-X para: Tarifa Unica por Uso de Aeropuertos, uso de
  instalaciones para carga aérea, Puentes de Abordaje,
  Aterrizaje/Despegue, Estacionamiento aeronaves.
 Tasa de Retorno: Para fijar cargos de acceso que pagarán usuarios
  por uso de Facilidades Esenciales (infraestructura e instalaciones).
 Muy importante: Tarifas fijadas por órgano INDEPENDIENTE
  del sectorial, en base normativa regulatoria y con participación de
  usuarios, NO vía renegociación de contratos.
Conflictos por tarifas AIJCH
 La Ley 27838: determinó que tarifas se impugnan en vía
  administrativa y luego la judicial (2 proceso judicializados
  pendientes).
 Ley de APP (DL 1012): No podrán ser materia de arbitraje,
  las decisiones de los organismos reguladores, u otras
  entidades que se dicten en ejecución de sus competencias
  administrativas atribuidas por norma expresa, cuya vía de
  reclamo es la vía administrativa.
 Proceso regulatorio muy participativo e inclusivo (audiencias
  públicas, participación de usuarios), otorgan credibilidad a
  los procesos.
Problemas regulatorios: renegociaciones
• AIJCH : Aeropuerto principal
 Adenda 1 : 06 de abril de 2001
 Adenda 2 : 25 de julio de 2001
 Adenda 3 : 30 de setiembre de 2002
 Adenda 4 : 30 de junio de 2003
 Solicitud 5: 2008 (más de 100 cambios), no aprobado hasta hoy.
• Aeropuertos Regionales:
  – 5 renegociaciones en 3 años (2006-2009)
• También el Estado promueve renegociaciones…¿?
  – Inclusión en reglamento de Ley APP: Cuando concesionario pide
    adelantar obras…
    Criterios de opinión en renegociaciones:
 La Ley de Concesiones:
   Respetar naturaleza del contrato la concesión; y
   Condiciones económicas y técnicas contractualmente convenidas;
   Equilibrio financiero para ambas partes
 Opiniones Técnicas: Algunos Criterios de OSITRAN
• Concordancia con el Marco Regulatorio Vigente (Reglamentos: Tarifas,
  Acceso a Facilidades Esenciales, Infracciones y Sanciones)
• Respeto de las condiciones iniciales con las que se suscribió el Contrato
  (se trata de mejorar el contrato, no de cambiarlo)
• Garantizar el equilibrio económico financiero del Contrato.
• Reducir los costo de transacción
• Eliminar la posibilidad de comportamiento oportunista
• Impacto en la Competencia
Y hoy, los principios de Ley de APP!
Algunas medidas
 La nueva Ley de APP (2008) ha limitado las renegociaciones;
   Luego de 3 años de la firma de contratos (salvo: necesidades
     operativas
   Requiere opinión del Organismo Regulador; del Min. De
     Economía y Finanzas (si se altera cofinanciamiento-garantías
     otorgadas).
   Si modificación involucra monto adicional de pago estatal mayor
     a 15% de costo total del proyecto, Sector debe evaluar si realiza
     nuevo proceso.
 La opinión del Regulador es obligatoria pero no vinculante.
 Falta: Crear criterios de aplicación de principios de Ley APP en
  este caso; llevar a cabo audiencias públicas.
Rol de otros sectores el proceso de
concesiones
Sector académico, importantes avances avances:
• 4 Universidades ofrecen maestrías en Regulación de los servicios
  públicos.
• Diplomados en concesiones.
• Investigación académica en concesiones y Regulación.
Sector Judicial, por trabajar:
• Falta que jueces conozcan las materias de concesiones y regulación
  para que emitan fallos técnicamente sustentados.
Sociedad civil:
• Falta mayor legitimidad social y de la opinión pública.
• El éxito de las concesiones no sólo depende del Estado sino de la
  propia sociedad.
Conclusiones: a manera de lecciones
aprendidas
• Modelo institucional con roles diferenciados, que el Estado no sea juez y parte.
• Se requiere un Regulador independiente, creado antes de los procesos de
    aprobación de la APP; que incorpore usuarios en proceso regulatorio.
•   Privilegiar nivel de calidad de servicio que se quiere alcanzar – infraestructura y
    equipos son medios, no fines.
•   Estrecha coordinación entre actores del proceso de APP y amplia transparencia en
    los procesos, opiniones vinculantes, responsabilidades funcionales.
•   Crear lineamientos e institucionalizar principios de nueva Ley APP.
•   Equipos humanos con línea de carrera y remuneraciones competitivas.
•   Mayor autonomía del Regulador, que pueda limitar incentivos de renegociación
    de contratos; fijar técnicamente tarifas, brindar experiencia en nuevos procesos
    de APP.
•   Involucrar más al sector académico y sociedad civil.

				
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