de la Rep�blica Dominicana - UNFPA by NYvmyGRz

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									       Fondo de Población de las Naciones Unidas
                 República Dominicana




Diagnóstico de la Situación Sociodemográfica
        de la República Dominicana




                    Informe Final


                      Elaborado por
               Carmen Julia Gómez Carrasco




            Santo Domingo, 17 de diciembre 2010


                            1
INDICE

Introducción ............................................................................................................................ 3
Capítulo I: Visión general de la dinámica de población y del contexto nacional…………. 4
   1.1 Visión general de la dinámica de población y tendencias recientes ............................ 4
   1.2 Limitaciones y potencialidades del contexto nacional.................................................. 9
Capítulo II: Problemas de población, salud sexual y reproductiva y equidad de género .... 13
   2.1 Población y desarrollo ................................................................................................ 14
      2.1.1 Urbanización desordenada y desequilibrios sociales en el territorio ................... 14
      2.1. 2 Intensos flujos desregulados de emigración e inmigración internacional ........... 18
      2.1. 3 Alto nivel de pobreza de la población envejeciente ............................................ 23
      2.1.4 Desprotección social de la población joven ......................................................... 30
      2.1.5 Generación, difusión y utilización de información sociodemográfica para
      políticas y programas sociales ....................................................................................... 37
      2.1.6 Desprotección social de las personas con discapacidad ....................................... 39
   2.2 Salud sexual y reproductiva ........................................................................................ 43
      2.2.1 Alta prevalencia del embarazo en la adolescencia y en la juventud temprana .... 43
      2.2.2 Baja prevalencia de la lactancia materna ............................................................. 47
      2.2.3 Alta prevalencia de VIH/SIDA en la población femenina con baja escolaridad y
      en otros segmentos poblacionales ................................................................................. 48
      2.2.4 Elevada mortalidad infantil y mortalidad materna ............................................. 52
      2.2.5 Elevada demanda insatisfecha de anticoncepción ................................................ 56
      2.2.6 Elevada prevalencia del cáncer cérvicouterino y de mama.................................. 60
   2.3 Equidad de género ...................................................................................................... 62
      2.3.1 Ausencia de políticas de corresponsabilidad trabajo/familia ............................... 62
      2.3.2 Elevada tasa de desempleo femenino y segregación de género del mercado
      laboral ............................................................................................................................ 66
      2.3.3 Desigualdad de género en la participación en los espacios de poder político ..... 70
      2.3.4 Alta prevalencia de la violencia de género........................................................... 74
Capítulo III: Conclusiones y recomendaciones de política .................................................. 77
Bibliografía ........................................................................................................................... 80



                                                                     2
Introducción

En el contexto de la Planificación Conjunta para la elaboración del Marco de Asistencia
entre las Agencias del Sistema de Naciones Unidas y el Gobierno de la República
Dominicana, el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) se ha propuesto
elaborar un diagnóstico que sustente el proceso de reflexión y análisis del equipo técnico
del UNFPA tanto nacional como a nivel regional y que sirva de marco de referencia para la
formulación del V Programa correspondiente al período 2012-2016.
El presente informe contiene dicho diagnóstico que consiste en un recuento analítico de los
principales problemas de población, salud reproductiva y género más pertinentes que
atañen al mandato del UNFPA en el contexto económico, sociocultural, político e
institucional del país. Muestra las principales tendencias de la dinámica poblacional en
términos de crecimiento, estructura por sexo y edad, transición demográfica, reproducción,
sobrevivencia, migraciones y patrón residencial. Destaca las más relevantes expresiones de
desigualdad social como resultantes de factores de la dinámica poblacional y de brechas del
ejercicio de los derechos. Con base a los análisis se identifican desafíos, oportunidades y
prioridades en materia de población y desarrollo, género, salud reproductiva y derechos
humanos.
El documento incluye referencias sobre los análisis de más calidad que están disponibles
acerca de los problemas de desarrollo señalados y su vinculación con planes nacionales de
desarrollo, planes de enfrentamiento a la pobreza, políticas de reforma sectorial e
institucional, políticas nacionales de población, género y salud reproductiva; así como con
proyectos de mejoramiento de los sistemas de información públicos. Así mismo, se
incluyen referencias de los estudios e informes más recientes sobre el avance en relación a
los Objetivos de Desarrollo del Milenio en el país.
En base al análisis de indicadores de proceso y de resultados, se describen las tendencias
desde la década de los 90, enfatizando en el quinquenio 2005-2010. Nos confrontamos con
la escasez de datos actualizados y desagregados según variables geográficas. Fueran
destacadas las diferencias por sexo, edad, nivel educativo, zona urbano/rural, regiones y
provincias, en los casos en que son significativas.
El documento está estructurado en tres capítulos. El primero está dedicado a mostrar una
visión general de la dinámica de población y del contexto nacional. El segundo acápite
analiza las dimensiones y tendencias de los principales problemas vinculados con las tres
áreas programáticas del UNFPA y luego, sin pretensión de una evaluación, se abordan las
políticas y programas que está actualmente ejecutando el Estado en dichas áreas críticas. En
el última capítulo se formulan las conclusiones y recomendaciones en términos de cuáles
son las principales intervenciones estratégicas que puede impulsar el UNFPA.




                                             3
              Capítulo I: Visión general de la dinámica de población
                              y del contexto nacional

1.1 Visión general de la dinámica de población y tendencias recientes
Desde los años 60, nuestro país experimenta procesos de transformación tanto en la dinámica
como en la estructura de la población. De acuerdo a la clasificación de CEPAL/CELADE
(2008), la República Dominicana se encuentra actualmente en “plena transición demográfica”1,
junto con Ecuador, El Salvador, Panamá, Perú, República Bolivariana de Venezuela, Honduras,
Nicaragua y Paraguay.
Por un lado, se ha verificado una firme y acentuada tendencia de descenso de la tasa de
crecimiento natural, la cual ha pasado de 22.8 por mil en el quinquenio 1990-95 a 17.01 por mil
en el quinquenio actual, de acuerdo a las estimaciones de la ONE (2008), lo cual nos sitúa en el
contexto latinoamericano en un nivel intermedio de crecimiento demográfico. A causa del
balance negativo del saldo migratorio internacional del país, el crecimiento total de la población
ha pasado en los períodos mencionados de 18.95 por mil a 13.87 por mil, respectivamente. En
términos absolutos la población ha seguido creciendo, pasando de 7.2 millones de habitantes en
el 1990 a 9.9 millones en el 2010, de los cuales el 50% son de sexo femenino.
                                            Cuadro 1
                       Indicadores estimados de la estructura de la población
                                                                  1990          2000           2010


                   Total población:                             7,179,330    8,553,739       9,884,371
                   Hombres                                      3,612,513    4,287,520       4,935,282
                   Mujeres                                      3,566,817    4,266,219       4,949,089


                   % de población:
                   0-14 años                                        38.72         35.08         31.48
                   15-64 años                                       57.41         59.88         62.58
                   65 y mas                                           3.86         5.03           5.94


                   Relación de dependencia (por cien)               74.17            67           59.8
                   Edad mediana de la población                       20.2        22.42         24.72
                   Índice de masculinidad (por cien)                101.3         100.5           99.7
                   Relación viejos/ jóvenes (por cien)                9.98        14.35         18.88
                   Relación niños/mujeres (por ciento)              55.57         46.03         41.06
                   % de mujeres en edad fértil                      49.84         51.94         52.45

                             Fuente: Proyecciones Nacionales de Población 1950-2050, 2007.
                                          Tomo I. Oficina Nacional de Estadística




1
  Se define la transición demográfica como un proceso durante el cual se pasa de una dinámica de bajo
crecimiento de la población, con altos niveles de mortalidad y fecundidad, a otra también de bajo crecimiento,
pero con mortalidad y fecundidad reducidas (CEPAL/CELADE, 2008).

                                                          4
El determinante principal de esta disminución en la tasa de crecimiento poblacional ha sido la
fecundidad, cuya tasa cayó de 7.5 hijos por mujer en la década de los sesenta a alrededor de 3
hijos en los años 90 y actualmente se estima en 2.4 (ENDESA 2007), es decir que estamos
alcanzando el nivel de reemplazo poblacional. Como consecuencia, el volumen de nacimientos
ha reducido su ritmo de crecimiento, tendiendo a mediano plazo a una disminución en términos
absolutos.
                                          Cuadro 2
Indicadores del crecimiento demográfico estimados y proyectados por quinquenio (1990-2010)

Indicadores demográficos                                     1990-1995            1995-2000               2000-2005          2005-2010
Fecundidad
Nacimientos del quinquenio                                        1,080,785           1,066,366               1,094,186          1,100,638
Nacimientos anuales                                                 216,157             213,273                218,837            220,128
% de nacimientos según edad de la madre
15-19                                                                      21.4              22.4                     22.9               23.5
35 y más                                                                    6.9               6.7                      6.3                6.6
Tasa bruta de natalidad (por mil)                                          28.7              26.0                     24.6               23.0
Tasa global de fecundidad                                                  3.31              2.98                     2.83               2.67
Tasa bruta de reproducción                                             1.614               1.454                 1.380               1.302
Tasa general                                                          114.60              101.30                 94.50               87.80
Edad media de la fecundidad                                            26.46               26.06                 25.81               25.72
Mortalidad
Muertes del quinquenio                                              229,577             247,474                268,071            288,149
Muertes anuales                                                       45,915              49,495                53,614             57,630
Tasa bruta de mortalidad (por mil)                                          6.1              6.02                     6.03               6.03
Esperanza de vida al nacer :
Ambos sexos                                                                69.1            70.11                 71.15               72.24
Hombres                                                                66.47               67.25                 68.11               69.18
Mujeres                                                                71.86               73.12                 74.35               75.45
Tasa de mortalidad infantil (por mil):
Ambos sexos                                                            47.60               41.30                 34.90               29.60
Hombres                                                                53.00               46.50                 39.67               33.66
Mujeres                                                                42.00               35.89                 29.96               25.27
Crecimiento natural
Crecimiento anual                                                   170,242             163,778                165,223            162,498
Tasa de crecimiento natural (por mil)                                      22.6            19.92                 18.59               17.01
Migración
Migración                                                           -144,154            -150,146               -152,553           -153,773
Migración anual                                                      -28,831             -30,029                -30,511            -30,755
Tasa de migración (por mil)                                             -3.83               -3.65                 -3.43              -3.22
Crecimiento total
Crecimiento anual                                                   141,411             133,749                134,712            131,743
Tasa de crecimiento total (por mil)
Exponencial                                                            18.77               16.26                 15.14               13.78
Geométrico                                                             18.95                 16.4                15.26               13.87

Fuente: Oficina Nacional de Estadística (2007). Proyecciones Nacionales de Población 1950-2050. Tomo I.




                                                                       5
Esta tendencia del acentuado descenso de la fecundidad refleja el conjunto de transformaciones
socioeconómicas y culturales acontecidas desde la década de los 60 hasta la actualidad, entre las
cuales se destacan la elevación del nivel educativo de la mujer, su incorporación masiva al
trabajo remunerado y su acceso a la anticoncepción, la acelerada urbanización y los cambios de
valores, actitudes y comportamientos relacionados con la crisis económica de los años 80, la
expansión de los medios de comunicación y la emigración internacional.
De todos los anteriores factores, el proceso de urbanización es el más estrechamente vinculado
con el descenso acelerado de la fecundidad. Una intensa y constante migración desde las zonas
rurales hacia las urbanas viene ocurriendo desde la década de los 60 a consecuencia de los altos
niveles de pobreza y desempleo en las zonas rurales. El predominio de la población urbana se
estableció en la década de los 80. CELADE estima que el porcentaje de población urbana pasó de
65.5% en el 2005 a 68.6% en el 2010. Este acelerado proceso de urbanización ha generado
una gran concentración de la población en las principales demarcaciones (Santo Domingo y
Santiago), al mismo tiempo que se mantiene una gran dispersión de la población en el área
rural.
El proceso de descenso de la tasa de fecundidad se ha verificado tanto en la zona urbana como
en la rural, con una tendencia convergente, de modo tal que en la actualidad la diferencia no es
muy significativa. De acuerdo a ENDESA 2007, la tasa global de fecundidad en la zona urbana
es de 2.3 hijos por mujer y en la zona rural es 2.8. En cambio, se han mantenido brechas
importantes en las tasas de fecundidad según nivel educativo de la madre y según regiones
geográficas. Respecto la primera variable, la disparidad es de casi un 50%: la fecundidad de las
mujeres con nivel de educación superior es menos de la mitad (1.7 hijos) de la fecundidad de
aquéllas sin escolaridad (4.0 hijos).
Uno de los determinantes principales de esta gran brecha social de la fecundidad es la alta
proporción de adolescentes embarazadas en los segmentos más pobres de la población, tema en
el cual profundizaremos en un acápite posterior. En el caso de las brechas según regiones
geográficas, de acuerdo a la ENDESA 2007, la variación oscila entre 2.3 hijos por mujer en la
Región 0 y 3.1 en las regiones IV y VI.
                                           Gráfico 1




                                               6
                                            Tasa global de fecundidad por zona

               4.5
                 4                   4

               3.5
                                     3.2                              3.3
                 3                                                    3
                                     2.8                                                             2.8
                                                                    2.8                            2.4
               2.5
                                                                                                    2.3
                 2
               1.5
                 1
               0.5
                 0
                                 1996                           2002                             2007

                                                  Zona urbana        Zona rural   Total

                                                       Fuente: ENDESA
                                                         Gráfico 2

                                         Tasa global de fecundidad, 2005-2007



                                                                                     2.4
                               Total país
                                                                                           2.8
                               Zona rural
                                                                                   2.3
                            Zona urbana
                                                                            1.7
                                Superior
                                                                                    2.4
                             Secundaria
                                                                                             2.9
                     Primaria 5 a 8 años
                                                                                                   3.1
                     Primaria 1 a 4 años                                                                       4

               Sin escolaridad/preescolar

                                            0    0.5      1         1.5      2     2.5      3            3.5       4



                     Fuente: ENDESA


Por otro lado, la esperanza de vida al nacer actualmente está situada en un nivel intermedio en el
contexto latinoamericano y muestra una lenta pero consistente tendencia ascendente desde la
década del sesenta hasta la actualidad, a un ritmo mayor en la población femenina. Este
indicador de las condiciones de vida de la población pasó de 69.1 años en el quinquenio 1990-95

                                                                7
a 72.24 años en el quinquenio actual (ONE, 2008). La brecha según sexo en la esperanza de
vida al nacer se ha mantenido en ascenso, a favor de la población femenina, desde 5.39 años a
6.27 años, respectivamente. Cerca de la mitad de los países latinoamericanos, entre ellos
México, Costa Rica, Chile, Uruguay, Cuba y otras islas del Caribe, tienen una esperanza de vida
al nacer superior a la de la República Dominicana (CEPAL/CELADE, 2008), lo cual refleja los
desafíos pendientes que aún tenemos en materia de salud pública.
El aumento en la esperanza de vida en el país está típicamente asociado con el proceso de
transición epidemiológica que ha ocurrido en las últimas décadas, caracterizado por el hecho de
que el predominio de las enfermedades infecciosas y parasitarias ha sido sustituido por el de las
enfermedades crónicas y enfermedades de tipo degenerativo (en especial del aparato
circulatorio), y de las causas externas (accidentes de tránsito, homicidios, suicidios). El creciente
predominio de las enfermedades crónicas está típicamente asociado a la expansión de un estilo
de vida caracterizado por el estrés, la falta de actividad física, la alimentación inadecuada y las
adicciones. Entretanto, el creciente peso de las causas externas en la mortalidad se deriva del
proceso de urbanización hipertrofiado y desordenado conjugado con una elevada desigualdad
socioeconómica, los cuales se traducen en una grave falta de cohesión social y de
gobernabilidad.


El proceso de transición demográfica ha venido modificando gradualmente la distribución de la
población por edades y, en consecuencia, reduciendo la Relación de Dependencia2, la cual es
considerada como un “valioso indicador para medir los posibles efectos de los cambios
demográficos en el desarrollo socioeconómico” (CEPAL/CELADE, 2008). La misma
disminuyó en nuestro país de 74.2% en el 1990 a 59.8% en el 2010, de acuerdo a las
estimaciones de la ONE (2008). En efecto, la proporción de población menor de 15 años ha
pasado de 38.7% en el 1990 a 35.1% en el 2000 y alcanza actualmente el 31.5%, mientras la
proporción de adultos mayores (65 años y más) aumenta gradualmente en dicho período
pasando de 3.4% a 5.9%. Si bien esta proporción de envejecientes es todavía reducida en el
contexto latinoamericano, es previsible que crezca rápidamente por el efecto combinado del
aumento en la esperanza de vida, la emigración al exterior de personas jóvenes y el descenso de
la fecundidad. Debido a una mayor intensidad en la migración interna e internacional, el
envejecimiento poblacional es más acentuado en ciertas provincias, tales como Santiago
Rodríguez y Salcedo, las cuales tienen un porcentaje de población adulta mayor que duplica
(12%) el promedio nacional.
De acuerdo a las estimaciones de CEPAL/CELADE (2008), la duración del período de
reducción de la Relación de Dependencia en el caso dominicano ha sido estimada en 62 años,
habiendo iniciado en el año 1965 y se extendería hasta el 2027. Este proceso, conocido como
“bono demográfico” o “ventana demográfica de oportunidades”, durante el cual la Relación de
Dependencia desciende a sus valores mínimos, implica una situación potencialmente favorable
para el crecimiento económico y el desarrollo, al disminuir la presión del gasto en educación
básica. Esto constituye una oportunidad para elevar la productividad de la economía, siempre


2
 La Relación de Dependencia vincula a la población en edades potencialmente inactivas (menores de 15 años
y personas de 60 o 65 años y más, en el numerador) con la población en edades potencialmente activas (entre
15 y 59 o 64 años, en el denominador).

                                                    8
que la población en edad de trabajar se capacite adecuadamente y pueda incorporarse al mercado
laboral en ocupaciones estables y bien remuneradas.
Aprovechar el “Bono Demográfico” implica por tanto la adopción de políticas de protección
social, que incrementen el capital humano, que incentiven la inversión productiva y aumenten
las oportunidades de empleo decente sobre todo para la población joven y las mujeres
(CEPAL/CELADE, 2008). Esta es la vía idónea para crear las condiciones socioeconómicas
requeridas para satisfacer las demandas que surgirán del acelerado aumento del envejecimiento
poblacional que ocurrirá en las próximas décadas. En el caso de nuestro país, como afirma la
Oficina de Desarrollo Humano (2009), “esta estructura etaria representa también grandes
desafíos, porque el país acumula una deuda social y estos jóvenes que ingresan cada año al
mercado laboral, han tenido acceso limitado al sistema de educación y al de salud”.
El tercer determinante de la transición demográfica dominicana es la migración internacional,
cuyo saldo ha sido tradicionalmente negativo. Desde la década de los sesenta, y luego se
exacerba en la crisis económica de los años ochenta, se registra un acentuado flujo de
emigración internacional, predominantemente indocumentada, y por lo tanto, difícil de
cuantificar con precisión. Las diversas estimaciones del stock de migrantes dominicanos(as) al
exterior oscilan entre un millón a dos millones (INSTRAW, 2006) y este significativo rango de
variación se origina en la magnitud incógnita del tráfico ilícito y la trata de personas. El
volumen de la inmigración es igualmente muy elusivo por ser también predominantemente
indocumentada.
La CEPAL (2006) estima que República Dominicana es uno de los países latinoamericanos de
mayor aporte poblacional a la migración internacional en términos relativos, al situarse en el
grupo de naciones de la región con los porcentajes más altos de población emigrante (entre 8% y
15%), junto con Cuba, El Salvador, México, Nicaragua y Uruguay. Un informe más reciente de
CEPAL/UNFPA (2010) reporta que durante el quinquenio 2005-2010 el crecimiento total de la
población ha sido inferior al crecimiento natural en la República Dominicana, igual que en la
mayoría de los países latinoamericanos, tales como Colombia, el Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Haití, Honduras, México, Nicaragua, el Paraguay, el Perú y el Uruguay.
La ONE (2008) estima que la tasa neta de migración ha pasado de -3.83 por mil en el
quinquenio 1990-95 a -3.22 por mil en el quinquenio actual y la migración neta en promedio
anual aumentó en esos períodos de -28,831 personas a -30,755 personas, respectivamente.

1.2 Limitaciones y potencialidades del contexto nacional
Las transformaciones sociodemográficas arriba expuestas están relacionadas con factores
económicos e institucionales que interactúan potenciando o limitando las diferentes dimensiones
de la dinámica poblacional. La economía dominicana ha experimentado profundas
transformaciones desde la década del 80, en la cual la industria azucarera colapsó, mientras
la industria manufacturera de sustitución de importaciones y la exportación de productos
agrícolas tradicionales perdieron su secular importancia relativa. Las zonas francas de
exportación, el turismo y las remesas familiares se convirtieron en las principales fuentes de
divisas, y continúan con plena vigencia. Durante esa década de los 80 hasta inicios de los
90, el país sufrió una profunda crisis que intensificó la emigración y la incorporación de la
mujer al mercado laboral. La misma se caracterizó principalmente por altos niveles de
inflación y desempleo, elevado endeudamiento externo, descenso del ritmo de crecimiento
del producto interno y caída de las exportaciones.
                                              9
Adentrada la década de los 90, hubo una rápida recuperación económica, descendió la inflación
y el PIB alcanzó un promedio anual de crecimiento de 5.6%, un nivel extraordinario en el
contexto latinoamericano, y ya al final de la década se situó en 8.3%, una de las tasas de
crecimiento más altas del mundo. De acuerdo a los estudios de la ODH/PNUD (2005), “fue la
economía que, en términos promedio, tuvo mayor incremento del Producto Interno Bruto (PIB)
de toda la región durante el periodo 1961-2002”. El Informe de la Comisión Internacional para
el Desarrollo Estratégico de la República Dominicana (2010) también constata que “la
República Dominicana ha conocido desde hace cuarenta años un crecimiento sostenido (+5,5 %
de 1970 al 2008), ampliamente superior al promedio regional (+3,5 %). Paradójicamente, este
mejoramiento en los indicadores macroeconómicos tuvo un reducido impacto en la tasa de
desempleo y en la calidad de vida de la población.
En la década actual, la economía y la población de la República Dominicana han sido
impactadas muy negativamente por una gran crisis de carácter interno, originada en la quiebra
de varios bancos locales en el año 2003, y una crisis global de origen externo, asociada al
colapso de una gran parte del sector financiero estadounidense, a mediados del 2008. Durante la
crisis local de inicios de la década, los principales indicadores macroeconómicos (tasa de
inflación, tasa de interés bancario, deuda pública, tasa de devaluación de la moneda, entre otros)
mostraron cambios muy negativos, el PIB decreció y los niveles de pobreza se elevaron.
En el segundo quinquenio de esta década se inicia la recuperación económica y la tasa de
crecimiento del PBI alcanza un valor máximo de 10.7% en el 2006, cayendo abruptamente a
partir de este año. Los efectos de la crisis financiera global del 2008 se evidenciaron en la
reducción del comercio internacional, la merma en el turismo y en las remesas y por una tasa de
crecimiento económico menor a lo esperado (Banco Mundial, 2010). En dicho año la tasa de
crecimiento del PBI se contrajo a 5.3% y luego a 3.5% en el 2009, la más alta de América
Latina y el Caribe, de acuerdo a la CEPAL.
Múltiples estudios han puesto en evidencia que la expansión del PBI durante las últimas décadas
no fue acompañada por una reducción sustancial de la pobreza y la desigualdad, ni ha producido
mejoras equiparables en salud y educación (BID/BM, 2006; Banco Mundial, 2010;
ODH/PNUD, 2005, 2009). Los niveles de pobreza extrema y pobreza general comenzaron a
disminuir lentamente a partir del 2005, pero sin retornar a los niveles existentes previo a la crisis
local. Como afirma el Informe sobre los ODM (MEPYD/Naciones Unidas, 2010), “la incidencia
de indigencia y la pobreza moderada en el 2009 es prácticamente la misma que se registró en
1992, hace 17 años”. De acuerdo a las estimaciones del MEPYD, en 1992, las personas que
vivían en pobreza extrema representaban el 10.8% de la población total y el 10.4% en el 2009,
una proporción que duplica la meta de los ODM para ser alcanzada en el 2015. Recientemente,
ante Naciones Unidas, el gobierno ha reconocido que el país no logrará todas las metas
propuestas3.




3 El Presidente Fernández, en el marco de la 65va. sesión de la Asamblea General de la Organización de las
Naciones Unidas (ONU), realizada en septiembre de este año, afirmó que “a pesar de las tasas de crecimiento
alcanzadas por la economía dominicana en los últimos años, la República Dominicana tiene pocas
probabilidades de reducir la pobreza en un 50 por ciento en los próximos cinco años”                   (ver
http://www3.diariolibre.com/noticias_det.php?id=261775).

                                                    10
Por otro lado, la desigualdad de ingresos en la República Dominicana, que explica en gran parte
las disparidades sociales existentes en el comportamiento de las variables básicas de la dinámica
poblacional, es elevada en el contexto latinoamericano y se ha mantenido bastante estable, “lo
cual significa que el país necesita un mayor esfuerzo en acceso a salud, educación y otros
servicios sociales, así como una expansión y mejor focalización, entre los pobres, de la
protección social” (Banco Mundial, 2010). De acuerdo a este informe citado, el coeficiente de
Gini4 ha pasado de 52.1 en el año 2000 a 49.9 en el 2005 y 52.1 para 2007. Los más recientes
estudios sobre el coeficiente de desigualdad de Gini realizados por el Ministerio de Economía,
Planificación y Desarrollo concluyen que “la desigualdad de los ingresos familiares en la
República Dominicana sufrió cambios pocos significativos en la década del 2000, aunque se
observa un proceso de mejoramiento en la distribución de los ingresos a partir del 2007” y “en el
período abril del 2009 a abril del 2010 el coeficiente de Gini aumenta de 0.501 a 0.505,
mostrando un ligero aumento en la concentración de los ingresos familiares” (Morillo, 2010).
Asimismo, la desigualdad socioeconómica entre las distintas demarcaciones territoriales es muy
acentuada. De acuerdo a ENDESA 2007, mientras más de la mitad de la población urbana
(51%) pertenece a los quintiles de riqueza5 Cuarto y Superior, el 69% de los habitantes rurales se
concentra en los dos quintiles más pobres (Inferior y Segundo). En las regiones 0 y II el 55 y
45% de su población, respectivamente, pertenece a los estratos más altos, mientras en las
regiones IV y VI el 45 y 55%, en el mismo orden, se ubican en el estrato más bajo. A nivel de
las provincias, las posiciones más favorables corresponden al Distrito Nacional y las provincias
de Santo Domingo, Santiago, Puerto Plata y La Romana, mientras entre el 50 y el 66 % de los
habitantes de Elías Piña, Bahoruco, Monte Plata, San Juan y El Seibo se ubican en el quintil más
pobre.
Los más recientes estudios sobre la incidencia de la pobreza realizados por el Ministerio de
Economía, Planificación y Desarrollo concluyen que en el ámbito provincial, las estimaciones
de pobreza monetaria obtenidas para el 2009 muestran que las cinco provincias más pobres del
país son Elías Piña, Bahoruco, Pedernales, Azua e Independencia, las cinco menos pobres son el
Distrito Nacional, Santo Domingo, Santiago, La Altagracia y Puerto Plata y las 22 provincias
restantes mantienen niveles intermedios de pobreza en general, aunque con grandes contrastes.
                       Mapa provincial de la pobreza monetaria (año 2009)
               % de población pobre en general (moderada y extrema) por provincias




4 El coeficiente de Gini es una medida de desigualdad que va desde 0 (no desigualdad) hasta 100 (máxima
desigualdad cuando todo el ingreso va directamente a un solo individuo).
5 En la metodología empleada por ENDESA, el nivel socioeconómico se define en términos de activos o

riqueza en los hogares encuestados, en vez de ingreso o consumo. Para distribuir la población por quintiles de
riqueza, la ENDESA 2007 recolectó información detallada sobre las características de la vivienda (material
del piso, techo, paredes), el acceso del hogar a diversos tipos de servicios y la posesión de ciertos bienes de
consumo duraderos y otras propiedades.

                                                     11
Fuente: Morillo, Antonio (2010). Evolución y determinantes de la pobreza Monetaria en la República Dominicana.
Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo/ Unidad Asesora de Análisis Económico y Social.
La persistencia de una alta proporción de población pobre y de una gran desigualdad de
ingresos, a pesar de las altas tasas de crecimiento económico, evidencian la debilidad del Estado
dominicano como garante de derechos de la población. La inversión social del Estado ha venido
aumentando durante los últimos años, pero aún se encuentra en un nivel insuficiente frente a las
necesidades del desarrollo humano en el país. El Informe de Seguimiento a los ODM
(MEPYD/ONU, 2010) reconoce que “uno de los principales obstáculos para el avance hacia los
ODM es tanto la calidad del gasto público en su conjunto, como el volumen muy bajo del gasto
social, equivalente a un promedio inferior a 7% del PIB, cerca de la mitad del promedio
registrado en los países de la región”. El gasto público en educación se ha mantenido en la
vecindad del 2% del PIB, a pesar de que la Ley General de Educación establece que la inversión
en este sector debe ser como mínimo de dieciséis por ciento (16%) del gasto público total o un
4% del producto bruto interno (PBI), un compromiso que jamás se ha cumplido. El gasto
público en salud también se ha mantenido por debajo del 2% del PBI. El Banco Mundial (2010)
y la ODH/PNUD (2010) han resaltado que el gasto privado es la principal fuente de recursos
para financiar los servicios de salud (56%), ocupando la República Dominicana la posición 19
de 164 países en cuanto al gasto privado en salud.
                                           Cuadro 3
                                  Proporción de la población
                      en condiciones de pobreza general y pobreza extrema
                                  1992-2009 (Línea nacional)


                                                     12
     Nivel de                                                                            Meta*
     pobreza       1992 1997 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009           2015

 Pobreza
 extrema            10.8    9,7   9,0    8,5 10,0 12,5 15,9 15,4 13,1 11,8 11,8 10,4      5.4

 Pobreza
 general            33,9 26,7 27,7 27,9 28,3 35,6 43,0 40,5 37,0 35,8 36,5 34,0            -

 * Meta ODM: La mitad del nivel del año 1992.
Fuente: Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo/Naciones Unidas (2010).
Además de las limitaciones del contexto nacional arriba descritas que afectan la dinámica
poblacional, existen otras no menos relevantes, que también han sido documentadas en estudios
recientes (Banco Mundial, 2010; ODH/PNUD, 2010, Gómez y Cuervo, 2010, Comisión
Internacional para el Desarrollo Estratégico de la República Dominicana, 2010) , entre las cuales
cabe destacar las debilidades institucionales del Estado, la falta de cohesión social, la
vulnerabilidad ante los desastres naturales y la reducida asunción de la Responsabilidad Social
Empresarial.
Si bien es irrefutable que durante los últimos años ha habido un mejoramiento en el marco
normativo para la protección y atención a la niñez, adolescencia, mujeres, personas con
discapacidad y envejecientes, su grado de implementación aún es insuficiente. En ese sentido, la
ODH/PNUD (2010) afirma que la limitada mejora observada en los indicadores sociales no se
debe a la falta de posibilidades materiales de la economía dominicana sino a las debilidades del
Estado de derecho y a la falta de compromiso del liderazgo nacional que se exprese en un pacto
de largo plazo y que se refleje en las prioridades de gasto público.
A contrapunto de las limitaciones identificadas, en el contexto nacional actual existen
potenciales condiciones institucionales para incidir positivamente en la dinámica poblacional
aprovechando el Bono Demográfico: los esfuerzos que se están ejecutando para implementar
cabalmente el Sistema Nacional de Seguridad Social, la asunción de nuevas autoridades
congresuales y municipales por un período de seis años, el lanzamiento de la Estrategia Nacional
de Desarrollo 2010-2030 y la realización del IX Censo de Población y Vivienda este año.


                Capítulo II: Problemas de población, salud sexual
                       y reproductiva y equidad de género
Con la intención de facilitar la identificación de las mejores estrategias de cooperación del
UNFPA, este acápite está dedicado a describir las dimensiones y tendencias de los principales
problemas vinculados con las tres áreas programáticas del UNFPA. Esa identificación incluye
tanto problemas tradicionales como emergentes y también trasciende los vínculos directos con el
mandato del UNFPA, en el sentido de abordar áreas de cooperación sinérgica con otros
organismos del Sistema de Naciones Unidas. Luego de la descripción de la situación de cada
problema, abordamos las políticas y programas que está actualmente ejecutando el Estado frente
a estos problemas, dado que la cooperación del UNFPA debe insertarse armónicamente en ese
contexto institucional.



                                                   13
2.1 Población y desarrollo
2.1.1 Urbanización desordenada y desequilibrios sociales en el territorio
Situación
Debido a las acentuadas desigualdades socioeconómicas entre provincias y regiones geográficas,
desde la década de los años 60, la migración interna ha sido muy intensa en nuestro territorio. La
ODH/PNUD (2008) identificó, para los últimos cuarenta años, tres tendencias claramente
diferenciadas: predominio de la migración hacia Santo Domingo en los 70, dispersión provincial
en los 80 y concentración en ciudades emergentes en los 90, producto del nuevo patrón de
crecimiento económico que se entronizó en dicha década, basado en zonas francas y turismo.
Actualmente, de acuerdo a las estimaciones de la ONE (2009), el 33% de la población total está
concentrada en el Distrito Nacional y Santo Domingo. Sumándole la población de la provincia
de Santiago, esta proporción asciende a 43%. Al haber crecido sin planificación, producto del
flujo migratorio espontáneo, nuestras metrópolis se caracterizan por el desorden en el uso del
suelo, elevado déficit habitacional, hacinamiento, graves deficiencias en los servicios básicos,
tales como provisión de agua potable y electricidad, transporte colectivo y eliminación de
desechos sólidos y de aguas residuales.
A causa de la desatención del Estado en este ámbito, no existe una cuantificación exacta de
la población que habita en tugurios, que es uno de los indicadores de Desarrollo del
Milenio. Según MEPYD/ONU (2010), “la población urbana que en 1990 vivía en tugurios
ha sido estimada en 2.3 millones de personas, equivalente al 56.4% del total de población
urbana; mientras que en 2005 dicha población se había reducido a poco más de 1 millón de
personas, lo que representa el 17.6% del total”. De acuerdo a la ONE (2007), el déficit
habitacional es de 719,990 viviendas, estimado en base a los datos del censo 2002 y el 25%
de los hogares están hacinados. No existen estimaciones más recientes, lo cual refleja el
relegamiento social y político de esta problemática.
A pesar de la alta movilidad geográfica y su profundo impacto en las condiciones de vida, en
nuestro país esta variable demográfica jamás ha sido objeto prioritario de las políticas públicas,
en procura de un desarrollo equilibrado. Tradicionalmente los gobiernos han concentrado las
inversiones en las dos principales ciudades del país (Santo Domingo y Santiago) y han
desaprovechado los recursos naturales, económicos y culturales de los que disponen las distintas
regiones y localidades. Esto ha producido constantes protestas sociales en demanda de
inversiones públicas y un intenso proceso de urbanización, con grandes disparidades sociales al
interior de las ciudades y un desarrollo muy desigual entre provincias. Un fehaciente indicador
es la proporción de población ubicada en el quintil más pobre, la cual varía entre 4.7% en el
Distrito Nacional y 65.6% en Elías Piña, de acuerdo a la ENDESA 2007.
Tras un análisis de la infraestructura física y de comunicación con que cuenta el país, el Banco
Mundial (2010) concluyó que “se ha reforzado la concentración económica y demográfica en
las regiones de Santo Domingo, el Cibao y las zonas turísticas del Este, dejando en una posición
subalterna las otras regiones” y que “la red secundaria de carreteras, y en muchos casos la
primaria, se encuentra en condiciones precarias, reforzando el aislamiento de provincias enteras
y dificultando su incorporación a la dinámica económica general”.
El Informe de la ODH 2009 puso en evidencia, a partir de 52 indicadores que miden
diversas dimensiones de desarrollo, las marcadas diferencias y brechas existentes a nivel

                                               14
territorial. La provincia donde la población tiene mayores logros relativos, medidos por el
Índice de Empoderamiento Individual (IEI), es el Distrito Nacional, incluyendo la provincia
de Santo Domingo. En segundo lugar, con un nivel medio alto, están Santiago, Monseñor
Nouel, Salcedo, Puerto Plata y Duarte. Las provincias cuyas poblaciones tienen un peor
nivel de empoderamiento individual son Elías Piña, Bahoruco, Monte Plata, Azua,
Pedernales y El Seibo.
Otros indicadores de la desigualdad socioeconómica territorial son las condiciones físicas
de las viviendas y la tasa de desempleo. Respecto a la primera variable, cabe destacar que
de acuerdo a ENDESA 2007 a nivel nacional sólo el 3% de los hogares tenía piso de tierra,
pero en la región VI dicho valor se eleva a 19% y en algunas provincias del suroeste esta
cifra es aún mayor: 32% en Elías Piña y 16% en San Juan. El promedio nacional de la tasa
de desempleo abierto para el 2008 se estima en 14.2%, con un rango de variación entre
11.1% en el Cibao Norte y 18.8% en la región Enriquillo (MEPYD/CONARE, 2010).
Las consecuencias del descuido del Estado ante las tendencias de la migración interna y los
desequilibrios territoriales son múltiples y muy adversas: hacinamiento, insalubridad,
envejecimiento poblacional en la zona rural y en las provincias más pobres, formación de
asentamientos humanos en zonas vulnerables ante fenómenos naturales y ocupación de
áreas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas. MEPYD/ONU (2010) ha reconocido que
la ausencia de ordenamiento territorial y ambiental es una de las diez mayores restricciones
al desarrollo del país en una perspectiva de largo plazo y que “la situación actual se
caracteriza por la dispersión de esfuerzos, las fracturas institucionales y la carencia de
capacidades en las instancias centrales y locales que inciden en la dinámica de desarrollo
territorial”.
Por otro lado, los efectos del cambio climático son desiguales en el territorio, siendo la
población más pobre la más perjudicada por las inundaciones, deslizamientos de tierra,
sequías y desastres naturales en general, debido a estar asentada en las zonas más
vulnerables y habitar viviendas vulnerables. Según el Índice Global de Riesgo Climático
para 1998-20076, la República Dominicana es el cuarto país más afectado por eventos de
clima extremo (Banco Mundial, 2010).
                           Flujos migratorios de 10 mil personas o más




6
  El Global Climate Risk Index analiza en qué medida los países han sido afectados por los eventos
relacionados con el clima, como huracanes e inundaciones, y toma en consideración los siguientes
indicadores: número total de muertos, muertes por cada 100,000 habitantes, pérdidas absolutas en millones de
US$ y pérdidas por unidades del PIB en % (Banco Mundial, 2010).



                                                    15
Fuente: ODH (2008).
Intervenciones del Estado
A partir del 2006, tres importantes acciones legislativas se han implementado para mejorar
la institucionalidad del sector público y promover la descentralización y la gestión del
territorio. En primer lugar, fue promulgada la Ley N° 496-06, que crea la Secretaría de
Estado de Economía, Planificación y Desarrollo (SEEPYD), actualmente Ministerio, como
Órgano Rector del Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública, con la misión de
“conducir y coordinar el proceso de formulación, gestión, seguimiento y evaluación de las
políticas macroeconómicas y de desarrollo sostenible para alcanzar la cohesión económica,
social, territorial e institucional de la nación”.
Esta ley también establece que el MEPYD es el Órgano Rector del ordenamiento y la
formulación de políticas públicas de desarrollo sostenible en el territorio. La Dirección
General de Ordenamiento y Desarrollo Territorial (DGODT) es la dependencia de dicho
Ministerio que tiene “la responsabilidad de la coordinación intersectorial e
interinstitucional, entre los diferentes niveles de administración pública y los entes privados
a nivel municipal, provincial, regional y sectorial que inciden en el diseño, formulación,
implementación, gestión y evaluación, de la ordenación y ordenamiento urbano, rural y
calificación de usos de suelo” (http://dgodt.gob.do).
La promulgación de la Ley 176-07 del Distrito y los Municipios es otra reciente acción
clave para que los gobiernos locales promuevan y garanticen la implementación de políticas

                                              16
públicas que conduzcan a un desarrollo equilibrado en el territorio. Esta normativa está
supuesta a erradicar el clientelismo político y la centralización del poder que han
caracterizado al Estado Dominicano, estableciendo la reorganización, modernización y
fortalecimiento de los ayuntamientos con funciones y competencias específicas para la
prestación de servicios a las comunidades. Esta nueva Ley establece que el vínculo con el
gobierno central será fundamentalmente a través del MEPYD y prevé la creación de
innovadores mecanismos de participación, tales como el referéndum municipal, el cabildo
abierto y el presupuesto participativo. Carece aún de reglamento de aplicación, del cual
existe una propuesta que fue formulada con apoyo del UNFPA.
Un diagnóstico realizado por la DGPDT (2008) en 30 municipios seleccionados en las
provincias de Azua, Barahona, Bahoruco, San Juan y Monte Plata determinó que en la gran
mayoría de sus ayuntamientos no existe una “Unidad de Planificación” ni se llevan a cabo
actividades formales de planificación ni existen planes de ordenamiento urbano vigentes.
Sólo 18 ayuntamientos contaban con Unidad Ambiental Municipal (UAM)7 y las existentes
no tenían suficiente capacidad técnica y operativa para cumplir con las atribuciones que la
ley municipal les confiere en materia ambiental. Tampoco existían comités de emergencias
formalmente constituidos.
También fue promulgada la Ley 498-06 que organiza el Sistema Nacional de Planificación
e Inversión Pública a ser dirigido por el MEPYD y establece un proceso de planificación
coordinado entre los niveles municipal, provincial, regional y nacional e incluye el
ordenamiento territorial, crea el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y ordena el
diseño de una Estrategia Nacional de Desarrollo como parte de los instrumentos de
planificación.
Dando cumplimiento al mandato de la referida Ley 498-06, el Ministerio de Economía,
Planificación y Desarrollo (MEPYD) con la colaboración del Consejo Nacional de Reforma
del Estado (CONARE), ha elaborado una propuesta de Estrategia Nacional de Desarrollo
(END) a ejecutarse en el período 2010-20130, que está siendo consensuada para luego ser
aprobada por ley. La misma establece que en un plazo no mayor de 5 años todos los
municipios del país deberán realizar Presupuestos Participativos y en su Segundo Eje
Estratégico (“Una sociedad cohesionada, con igualdad de oportunidades y bajos niveles
pobreza y desigualdad”) establece objetivos específicos orientados a disminuir los
desequilibrios en el territorio:
     Impulsar el desarrollo local mediante el fortalecimiento de las capacidades
      administrativas de los municipios, la participación ciudadana y la coordinación con
      otras instancias del Estado
     Integrar la dimensión de la cohesión territorial en el diseño y la gestión de las
      políticas públicas
     Reducir la disparidad urbano rural en el acceso a servicios y oportunidades
      económicas y promover un desarrollo territorial ordenado e inclusivo.
     Promover el desarrollo sostenible de la zona fronteriza.



7El objetivo de las Unidades Ambientales Municipales es que el Poder Municipal emita ordenanzas y
normativas para garantizar la calidad ambiental de sus territorios.

                                               17
En materia de gestión del riesgo de desastres, existen grandes debilidades que han sido
documentadas en el diagnóstico realizado este año por organismos de Naciones Unidas, a
solicitud de la Comisión Nacional de Emergencia. Dicha evaluación determinó que es
parcial la aplicación del marco normativo establecido en la Ley 147-02 sobre Gestión del
Riesgo que crea el Sistema Nacional para la Prevención, Mitigación y Respuesta ante
Desastres y a nivel de las diferentes escalas territoriales subnacionales –regiones,
provincias y municipios- se evidencian vacíos muy importantes que se traducen en una
institucionalidad todavía muy débil y desarticulada.
El estudio referido atribuye dicha situación “a un marcado énfasis centralista del aparato
público en general, pero también a una falta de difusión y socialización de la Ley” (EIRD,
2010). Existe un Comité Técnico Nacional de Prevención y Mitigación de Desastres que
está trabajando en forma muy activa desde el 2008, pero de acuerdo al citado diagnóstico,
“no cuenta con el apoyo político ni los medios para poder impulsar la gestión del riesgo de
desastres de manera efectiva”.
Otros hallazgos relevantes de este diagnóstico son: a) los municipios y las provincias no
cuentan con asignaciones presupuestarias para la prevención, mitigación y respuesta, b) el
recambio generacional necesario para la adquisición de nuevo conocimiento útil para la
Gestión del Riesgo no está asegurado, particularmente en las áreas de meteorología e
hidrología, c) a nivel local y comunal los sistemas de alerta son muy incipientes o no
existen y cuando existen están a un nivel muy artesanal y apoyado por esfuerzos
voluntarios, con pocos recursos y carentes de una adecuada asesoría técnica, d) no se cuenta
aún con un Plan Nacional de Ordenamiento Territorial, ni un Plan Nacional de Gestión de
Riesgos ni un Sistema Integrado Nacional de Información, e) no ha sido constituido el
Fondo Nacional de Prevención, Mitigación y Respuesta a Desastres que establece la Ley
147-02.
Todas las iniciativas legislativas y de políticas públicas arriba reseñadas abren
oportunidades de alta relevancia para la cooperación del UNFPA ya que crean un marco de
acción técnicamente bien sustentado para fortalecer la cohesión territorial y combatir las
acentuadas desigualdades socioeconómicas entre las áreas geográficas del país. El impacto
de las mismas no es aún significativo por ser medidas muy recientes y por la tradicional
lentitud con que ocurren los procesos de cambio impulsados por el Estado.




2.1. 2 Intensos flujos desregulados de emigración e inmigración internacional

Situación
Desde la década de los sesenta, a causa de una combinación de razones económicas,
políticas y geográficas, la República Dominicana ha sido secularmente un país de alta
actividad migratoria, tanto como país de origen como de destino.
La Encuesta Nacional de Hogares de Propósitos Múltiples (ENHOGAR) del 2007 realizada
por la ONE determinó que el 9.2% de los hogares dominicanos tenía por lo menos a una
persona que había sido miembro residente de ese hogar y estaba viviendo de manera
permanente en el extranjero. Otro indicador del peso de la emigración dominicana lo aporta

                                            18
Canales (2010), quien estima que en promedio para el 2005-2009, el 11.6% de la fuerza de
trabajo dominicana reside en los Estados Unidos.
La ENHOGAR 2007 también cuantificó que el 17% del total de las familias dominicanas
recibían remesas, en promedio 100 dólares mensuales. La proporción de hogares que
recibieron transferencias monetarias fue mayor en la zona urbana con un 19.4%, que en la
rural, con 11.4% y fue mayor en los hogares con jefa mujer (21.7%) que en aquellos con
jefe hombre (13.8%). El impacto de las remesas enviadas por la voluminosa población
emigrada en la macroeconomía es mayúsculo: el Banco Central cuantificó que en el 2009
entraron 3 mil 041 mil millones, lo cual representa cerca del 5.0% del PIB. El crecimiento
de los flujos de remesas se han ralentizando gradualmente desde el 2007, pero contrario a lo
que esperaba, la crisis financiera global no parece haber disminuido radicalmente la
emigración ni produjo un retorno masivo de migrantes ni un descenso abrupto del envío de
remesas.
La población que ha emigrado es predominantemente joven, lo cual libera de presión al
mercado laboral, pero contrarresta los beneficios del bono demográfico, sobre todo en las
provincias más pobres. De acuerdo ENHOGAR 2007 el 68.7% de la población emigrante
tiene entre 30 y 59 años y el 21% entre 15 y 29 años. En cuanto al nivel educativo, se
observa una naturaleza dual en la emigración, pues predomina la fuerza de trabajo no
calificada y también se verifica una “fuga de cerebros”. De acuerdo ENHOGAR 2007 el
38.8% de los emigrantes tenía instrucción media o secundaria y el 32.7% tenía apenas
primaria completa.
Estados Unidos ha sido tradicionalmente el principal país de destino de la emigración
dominicana, pero gradualmente ha perdido importancia y los flujos se desplazan hacia
países europeos, latinoamericanos y de otros continentes. De acuerdo a ENHOGAR 2007,
el 72.9% de los emigrantes residía en los Estados Unidos de América, seguido de España
con el 12.4% e Italia con el 2.9%. Según los resultados definitivos del empadronamiento
municipal del Instituto Nacional de Estadística (INE) de España en 2009 (CELADE,
2010), el stock de inmigrantes dominicanos en ese país asciende a 129 mil 700,
representando la séptima posición en volumen de personas, un 5.2% del total de
inmigrantes, con un Indice de Masculinidad de 61.6.
Tras décadas de emigración masiva a Estados Unidos, la diáspora dominicana ha
consolidado su identidad y su influencia social y política, lo cual se expresa en su creciente
participación en las elecciones dominicanas, el establecimiento de sedes en Estados Unidos
de los principales partidos políticos, la participación de dominicanos/as en cargos políticos
y la existencia de asociaciones de inmigrantes.
Debido a los altos niveles de desempleo y los bajos salarios que afectan a las mujeres
dominicanas, los flujos de la emigración internacional dominicana se aceleraron y
feminizaron desde los años 80, impulsados por las redes de tráfico y trata de personas y la
demanda de fuerza de trabajo femenina en los países desarrollados, al tiempo que el
número de países de destino se expandió por varios continentes. La OIM (2006) considera
que la República Dominicana es uno de los principales países de origen de víctimas de la
trata en la Región de América Latina y el Caribe y se encuentra entre los diez primeros
países en el mundo con mayor número de víctimas después de Tailandia, Filipinas y de los
países de la ex-Unión Soviética.

                                             19
                                        Gráfico 3




       Fuente: Canales (2010).
Por otro lado, la inmigración predominante a la República Dominicana es la proveniente de
Haití, la cual data de décadas y es creciente, alcanzando un volumen importante que no ha
sido medido con exactitud por su carácter indocumentado. La ODH/PNUD (2010), tras
examinar las informaciones disponibles al respecto, se inclina por los escenarios de
estimación moderada, de entre el 3% y el 6% de la población total nacional en el 2002, es
decir, entere 255 mil a 510 mil.
La inmigración haitiana constituye una fuerza de trabajo principalmente joven masculina
que se desempeña en labores agropecuarias (arroz, caña, café, banano, etc.) de baja
calificación, desdeñadas por la población nacional a causa de su exigua remuneración.
Tradicionalmente la inserción laboral de la fuerza de trabajo haitiana se concentraba en la
industria azucarera, pero a partir de los años noventa su perfil ocupacional ha venido
diversificándose y urbanizándose, ganando importancia su participación en el sector de la
construcción, comercio y otros servicios, incluyendo servicio doméstico. Se caracteriza
también por una tasa de fecundidad, prevalencia de VIH/SIDA y analfabetismo muy
superiores a los observados en la población dominicana.
Múltiples organizaciones nacionales e internacionales de defensa de los derechos humanos
han denunciado reiteradamente la acción de redes de tráfico y trata y que los inmigrantes
haitianos y sus descendientes nacidos en territorio dominicano han sido víctimas de
prácticas que vulneran sus derechos civiles y sociales como consecuencia de su situación de
irregularidad migratoria, su origen nacional y de etnia. La ODH/PNUD (2010), citan como
ejemplos, las deportaciones masivas indiscriminadas, la exclusión de la nacionalidad
dominicana de personas de ascendencia haitiana nacidas en el país y las barreras a su
participación en organizaciones locales o nacionales, de cualquier naturaleza (sindicatos,
partidos políticos, asociaciones, etc.).


                                            20
Recientemente, el Servicio Jesuita a Refugiados y Migrantes ha denunciado un incremento
de la trata y tráfico de personas desde Haití hacia República Dominicana, luego del sismo
que afectó esa nación en enero8.
Intervenciones del Estado
A pesar de ser un importante emisor y receptor de migrantes desde hace décadas, nuestro
país no cuenta con políticas públicas dirigidas a potenciar los efectos positivos de la
migración internacional sobre el desarrollo y minimizar sus efectos negativos, en un marco
de absoluto respeto a los derechos humanos.
La Ley General de Migración promulgada en 1939 estuvo vigente hasta el 2004, cuando
fue sustituida por la Ley 285-04, la cual ha sido criticada por las ONGs que trabajan el tema
migratorio e intelectuales especialistas en la materia, por considerarla “incompleta,
incoherente, desfasada y no orientada a fortalecer el estado de derecho, sino más bien,
orientada a desconocer muchos de los derechos de las personas migrantes y signada por un
excesivo enfoque policíaco” (Foro Ciudadano, 2010).
En el 2009, el Ministerio de Interior y Policía presentó una Propuesta de Normativas para
un Proceso de Regularización de Extranjeros cuya discusión no ha concluido. Dichas
normativas reglamentarían la aplicación de la Ley General de Migración 285-04. Está
pendiente su discusión entre la Secretaría de Estado de Relaciones Exteriores y la Dirección
General de Migración, entre otras instituciones públicas. La Mesa de Políticas Migratorias
de Foro Ciudadano reconoce que dicha propuesta “constituye un significativo avance visto
como insumo para la discusión sobre el necesario proceso de normalización de la situación
migratoria del país”9.
En el 2008 fue promulgada la Ley 1-08 que crea el Consejo Nacional para las Comunidades
Dominicanas en el Exterior con la misión de “vincular e integrar las comunidades
dominicanas en el exterior y la sociedad dominicana a través de la definición, articulación y
promoción de políticas públicas, programas y proyectos destinados a potenciar la
contribución de las comunidades dominicanas en el exterior al desarrollo económico,
político, social, cultural y tecnológico de la República Dominicana, con el apoyo de los
Consejos Consultivos de la Presidencia para los Dominicanos en el Exterior (CCPDE) y en
coordinación con las demás instituciones gubernamentales, la sociedad civil organizada,
universidades, y organismos internacionales” (http://www.condex.gob.do).
En el 2007 la Comisión Permanente de Dominicanos en el Exterior de la Cámara de
Diputados elaboró los proyectos de Ley Integración de los Dominicanos y Dominicanas
Residentes en el Exterior en el Proceso de Desarrollo del País y Ley sobre el Instituto de
Protección al Migrante Dominicano. Ninguno ha sido discutido aún en el Congreso.
Con relación al tráfico ilícito de migrantes y la trata internacional de personas, desde la
pasada década, el Estado Dominicano ha dado algunos pasos relevantes, pero todavía
insuficientes, en la dirección de formular e implementar acciones de políticas públicas para
combatir esos delitos. La iniciativa pionera fue la creación del Comité Interinstitucional
para la Protección de la Mujer Migrante (CIPROM) gestada por el Ministerio de la Mujer

8
  Ver http://www.listin.com.do/la-republica/2010/10/3/161126/Estudio-revela-un-incremento-en-la-trata-y-
trafico-de-personas.
9 Ver http://www.sjrdom.org/spip/IMG/pdf/Posicionamiento_MPM-Plan_de_Regularizacion.pdf.


                                                    21
en el 1996. En el año 2003 fue promulgada la Ley No 137-03. En el período 2005-2008
fueron ratificados el Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas,
especialmente mujeres y niños, la Convención de las Naciones Unidas contra la
Delincuencia Organizada Transnacional y el Protocolo contra el Tráfico Ilícito de
Migrantes por Tierra, Mar y Aire.
Desde el año 2007 la Dirección General de Migración está gestionando la firma de
acuerdos con los consulados de los países receptores, para implementar acciones conjuntas
de detección, investigación y enjuiciamiento de los tratantes, crear mecanismos de
protección para las víctimas, entre otras. Mediante el Decreto 575-07 fue creada la
Comisión Interinstitucional contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes
(CITIM), la cual concluyó en el 2009 el primer Plan Nacional de Acción contra la Trata de
Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes 2009-2014. Como parte de dicho plan, este año la
CITIM lanzó su primera campaña de prevención.
Actualmente diversas instituciones públicas (Policía Nacional, Procuraduría General de la
República, Secretaría de Estado de Relaciones Exteriores, Despacho de la Primera Dama,
entre otras) poseen instancias y/o ejecutan acciones para el combate a la trata internacional
de personas y el tráfico ilícito de migrantes. Todavía faltan instituciones públicas y
sectores por incorporarse activamente al combate del tráfico ilícito de migrantes y la trata
de personas. Entre éstas se pueden mencionar las misiones diplomáticas de los países de
destino, el sector sindical y empresarial, los medios de comunicación, las asociaciones de
inmigrantes y los gobiernos locales.
Otra debilidad relevante es el hecho de que no existe un protocolo operativo que establezca
las diferentes funciones y competencias de las instituciones públicas y ONGs para
garantizar complementariedad, amplia cobertura, coordinación y la no duplicación de
esfuerzos y recursos. Tampoco existe un sistema integrado de información de todos los
casos de personas traficadas y tratadas que manejan las distintas instituciones estatales y
ONGs. Asimismo, faltan investigaciones sustantivas sobre las causas, consecuencias y
dimensiones de la trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes y evaluaciones sobre la
aplicación de la legislación nacional y la normativa internacional, del impacto de las
campañas y de las estrategias de capacitación implementadas, entre otros temas.
Estas debilidades en el combate al tráfico ilícito de migrantes y la trata de personas reflejan
una asignación presupuestaria que no se corresponde a la magnitud y complejidad de la
problemática.
Este año, el Ministerio de la Mujer, el Despacho de la Primera Dama y la Organización
Internacional para las Migraciones (OIM) realizaron el lanzamiento de 52 Puntos de
Orientación e Información para prevenir el riesgo de la trata y tráfico de personas, con el
objetivo de “proveer de información actualizada sobre el riesgo de la migración
desinformada y nuevas modalidades de estafa y de explotación, nuevas rutas de tráfico y
aspectos generales relacionados con el mercado laboral en los países de destino; referir los
casos a las instituciones gubernamentales correspondientes para fines de investigación y la
aplicación correcta de la ley; coordinar acciones con las Organizaciones de la Sociedad
Civil y llevar un registro de los casos atendidos.
En su Informe sobre la Trata de Personas 2009, el Departamento de Estado de los Estados
Unidos afirma que el gobierno de la República Dominicana no cumple plenamente con los

                                              22
estándares mínimos para la eliminación de la trata, no mostró evidencia de progreso en el
procesamiento y el castigo de infractores, incluso de oficiales cómplices, y que los
resultados en las áreas de protección de víctimas y prevención de la trata también fueron
limitados.
La Propuesta de Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030 (END) plantea un conjunto
de objetivos en materia de política migratoria como parte de las políticas de desarrollo y de
cohesión social. Se propone “ordenar los flujos migratorios conforme a las necesidades del
desarrollo nacional” y “promover y proteger los derechos de la población dominicana en el
exterior y propiciar la conservación de su identidad nacional”.
En sus líneas de acción relativas al ordenamiento de la migración internacional, la END
establece lo siguiente:
      El reordenamiento y modernización del marco legal e institucional con fines de
       fortalecer el sistema de gestión y control de los flujos migratorio, compatible con las
       mejores prácticas internacionales y el respeto a los derechos de la población
       migrante.
      La regulación de la población extranjera que se encuentre en condiciones de
       ilegalidad o no autorizada en el país.
      El establecimiento de sistemas de cuotas y/o incentivos para permiso temporal o de
       residencia que defina la cantidad de migrantes requeridas según las demandas del
       desarrollo nacional.
      El fortalecimiento de mecanismos eficaces para enfrentar el tráfico ilícito de
       migrantes y la trata de personas.
Para la protección de la diáspora dominicana la END propone:
      La transformación del servicio consular como instancia al servicio de la protección
       de sus derechos y asistencia jurídica.
      El fortalecimiento de mecanismos para que la población emigrada pueda tener
       activa vinculación económica, social, política y cultural con la Nación dominicana.
      El apoyo a la reinserción digna en caso de retorno.


2.1. 3 Alto nivel de pobreza de la población envejeciente

Situación
Como vimos en un acápite anterior, la proporción de la población dominicana con más de
65 años es todavía reducida en términos porcentuales, pero crece rápidamente a causa del
aumento en la esperanza de vida, la emigración al exterior de personas jóvenes y el
descenso de la fecundidad. La Oficina Nacional de Estadística estima para el 2010 que esa
proporción alcance un 6%, lo cual significa en términos absolutos 587,131 personas, y el
Índice de Vejez 10 alcanzó un valor de 18.8% en el 2010.



10El Indice de Vejez es el cociente entre las personas de 65 años y más y la población entre 0 y 14 años de
edad.

                                                     23
Los vínculos afectivos entre las generaciones suelen ser fuertes y significativos en la
cultura dominicana, predominando el patrón de la co-residencia de los adultos mayores con
su familia biológica. Este hecho, conjugado con los altos niveles de pobreza y la debilidad
tradicional sistema de seguridad social, torna a las familias muy vulnerables al
envejecimiento de la población y la desprotección social del Estado. Por tradición, en el
país el cuido cotidiano de las personas envejecientes es generalmente realizado en el
espacio familiar por las mujeres, aún cuando éstas participen del mercado laboral
remunerado. También es frecuente que las personas envejecientes sean cuidadores de niños,
niñas y adolescentes, ya sea porque la madre trabaje fuera del hogar durante largas
jornadas, haya emigrado o fallecido 11.
La pobreza tiene una acentuada incidencia en la población envejeciente, con el agravante de
que República Dominicana es uno de los países con más baja cobertura previsional para los
mayores de 60 años de toda Latinoamérica, estimada en torno al 10%. De acuerdo a
CEPAL (2009), en América Latina, la incidencia de la pobreza en la población mayor de 65
años es menor que en el resto de la población, excepto en República Dominicana y Costa
Rica.
De acuerdo a las estimaciones de la ODH/PNUD (2010), aplicando el criterio utilizado por
el Sistema Unico de Beneficiarios (SIUBEN), más de la mitad de las personas
envejecientes son pobres y se registran grandes diferencias territoriales. Mientras existen
provincias en las que entre el 50% y el 60% de la población mayor de 60 años está
situación de pobreza, como Monte Plata, Elías Piña, San Juan, Independencia, Bahoruco y
San José de Ocoa, en el Distrito Nacional esta proporción es menor de 15%. Debido a la
desigualdad de género imperante y una esperanza de vida más elevada en las mujeres, se
puede inferir que la incidencia de la pobreza es mayor en dicha población. Al enviudar, las
adultas mayores quedan expuestas a situaciones de alta vulnerabilidad social y económica.
La secular situación de desventaja social que afecta a la población envejeciente se expresa
también en su alta tasa de analfabetismo. De acuerdo a ENDESA 2007, el 24.6% de la
población de 65 años más carece totalmente de escolaridad, y se eleva a 27.6% en las
adultas mayores.
En el ámbito de la salud, la población envejeciente tiene comparativamente mayor
propensión a las enfermedades no transmisibles, tales como las enfermedades
cardiovasculares, ataques cerebrales, cáncer, artritis, edemas pulmonares, diabetes, pérdida
de audición, problemas de visión y trastornos mentales. La obesidad, el tabaquismo y el
consumo de alcohol también tienen una alta incidencia, vinculado al estilo de vida
sedentario en las zonas urbanas, hábitos alimenticios no saludables y al estrés emocional al
que están expuestos en nuestra cultura. Recientemente, la directora de SENASA reveló que
el 82% de las diez mil personas jubiladas y pensionadas por el Ministerio de Hacienda
padecen diabetes e hipertensión12.


11De acuerdo con la ENDESA 2007, el porcentaje de menores de 15 años que no viven con alguno de sus
progenitores supera la barrera del 20% en provincias de alta incidencia de la pobreza y la emigración, como
son María Trinidad Sánchez, Bahoruco, Barahona, El Seybo, Independencia, San Juan, Hato Mayor, Dajabón
y Montecristi.
12
     http://www.elnacional.com.do/nacional/2010/8/24/58371/83-pensionados-es-diabetico-o-hipertenso.

                                                     24
A pesar de que la Ley de Protección a la Población Envejeciente fue promulgada hace más
de una década, no es infrecuente la ocurrencia de maltrato y discriminación en los hogares
y en espacios públicos. En particular, es común la discriminación en el mercado laboral. De
quince países latinoamericanos estudiados por CEPAL (2009), República Dominicana tiene
el mayor porcentaje de población masculina adulta mayor sin ingresos propios (19%) y el
tercero más alto en la femenina (39%).


                      Población pobre de 60 años o más como porcentaje
                        del total de personas de 60 años o más (2008)




Fuente: ODH (2008).


En razón de esta situación de desventaja, recientemente, la ONG Frente del Adulto Mayor
(FAM) solicitó al Congreso que se otorgue una cuota mínima de un cinco por ciento del
total de los puestos de trabajo, tanto en el sector público como en el privado, para las
personas que superan los 50 años de edad y que sean penalizadas con una suma equivalente
a diez salarios mínimos, a favor del aspirante a la posición, a las empresas o instituciones
que no le den un empleo a un adulto mayor que se encuentre en buen estado físico y con la
preparación académica adecuada para optar por el puesto13.



13
  Ver http://www.listindiario.com/la-republica/2010/8/10/154168/Adultos-Mayores-piden-modificar-Codigo-
de-Trabajo-para-acceder-a-empleos.



                                                  25
Desde una perspectiva de derechos, las medidas más eficaces para enfrentar esta situación
de profunda desventaja y discriminación que afecta a este creciente segmento poblacional
son poner en marcha las pensiones del régimen contributivo-subsidiado y subsidiado del
Sistema de Seguridad Social e implementar a cabalidad la Ley de Protección a la Población
Envejeciente.
                                          Gráfico 4




Fuente: Gómez, Cristina (2009).

Intervenciones del Estado
República Dominicana es signataria de la “Conferencia regional intergubernamental sobre
envejecimiento en América Latina y el Caribe: hacia una sociedad para todas las edades y
de protección social basada en derechos”, convocada por la CEPAL en el 2007. En esta
Conferencia se adoptó la Declaración de Brasilia, mediante la cual los países reafirmaron su
“compromiso de no escatimar esfuerzos para promover y proteger los derechos humanos y
las libertades fundamentales de todas las personas de edad, trabajar en la erradicación de
todas las formas de discriminación y violencia y crear redes de protección de las personas
de edad para hacer efectivos sus derechos”. La iniciativa de política más reciente en esta
materia es la incorporación de cláusulas contra la discriminación por razones de edad en la
nueva Constitución (Naciones Unidas, 2010).
ODH/PNUD (2010), tras examinar exhaustivamente los programas de asistencia social,
concluyó que “el ciclo de edad que menos atención recibe es el de mayores de 65 años y
que tomando en cuenta la alta vulnerabilidad de las personas envejecientes y sobre todo las
pobres “los servicios que ofrece la asistencia social a este segmento etario son insuficientes
y precarios, cayendo fundamentalmente el peso de su protección sobre sus familias”.
Hace más de una década fue promulgada la Ley 352-98 de Protección al Envejeciente y fue
reglamentada seis años después. Esta Ley creó el Consejo Nacional de la Persona

                                             26
Envejeciente (CONAPE), conformado por representantes de 13 instituciones nacionales,
tanto públicas como privadas, con el objetivo de promover y ejecutar políticas públicas, así
como identificar, formular y establecer programas y proyectos orientados al logro del pleno
respeto a los derechos de las personas adultas mayores.

El CONAPE estuvo prácticamente inactivo hasta 2005, cuando el UNFPA apoyó la
modernización de su sistema de información y la difusión de la Ley 352-98 y la Ley 87-01
sobre Sistema de Seguridad Social; también fortaleció programas de asistencia social y
realizó actividades en defensa de los derechos del envejeciente a través de los medios de
comunicación y foros internacionales.

El CONAPE está ejecutando el Programa PROVEE hasta tanto se implemente el sistema de
Pensiones Solidarias que establece la Ley 87-01. Mediante PROVEE las familias pobres
identificadas por el Sistema Unico de Beneficiarios y que ya son beneficiarias del programa
Comer es Primero, con personas envejecientes que no reciben pensión ni se encuentran
trabajando, reciben una ayuda mensual adicional de cuatrocientos pesos (RD$400) para la
compra de alimentos. Para el 2008, la cobertura de PROVEE era de sólo 32% de las
personas envejecientes pobres identificadas por el SIUBEN, con marcadas diferencias
entre las provincias, siendo la de mayor cobertura Pedernales con 67.8% y la de menor
cobertura San Pedro de Macorís, con 6.8% (ODH/PNUD, 2010).

La Dirección General de Protección a la Vejez (DGPV), que fue creada en el 1997,
perteneciente al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, desarrolla el programa
Hogares de Día, mediante el cual da apoyo a la población envejeciente de escasos recursos
económicos y que no pueden ser atendidos por sus familiares durante el día. En estos
centros reciben atención básica en salud, alimentación, fisioterapia y entretenimientos. En
la actualidad existen 28 Hogares de Día, distribuidos en las provincias de mayor índice de
pobreza del país. Tienen una capacidad para 50 adultos mayores por hogar.

También la DGPV es responsable de Clubes de Envejecientes y hogares permanentes o
asilos. Los primeros son centros de animación sociocultural dirigidos a promover la
convivencia y la participación comunitaria de los adultos mayores. Sólo existen cinco
Clubes de Envejecientes en todo el país. Los segundos están dirigidos a albergar
envejecientes que carecen de posibilidades de sostenimiento económico. Existen 36
centros distribuidos en distintas regiones del país, en los cuales residen alrededor de 2,000
adultos/as mayores.

Este organismo ejecuta asimismo el programa Visitas Domiciliarias, orientado a los/as
adultos mayores de escasos recursos económicos que tienen limitaciones en su movilidad
física, a los cuales se les suministran artículos como bastones, sillas de ruedas, muletas y
camas, alimentos y medicinas. También entrega medicamentos para la hipertensión arterial
y la diabetes, a través de organizaciones comunitarias, ONG, los Hogares de Día y las
residencias geriátricas. En el año 2007, este organismo abrió un programa de
inmunizaciones contra la Neumonía y la Influenza dirigido a los Hogares de Día, Asilos,
Clubes de Envejecientes y ONG de todo el país.

                                         Gráfico 5

                                             27
                                           Clubes de Envejecientes y Hogares de Día, 2009



                                                                                                         28
                                            Total
                                                                      5
                                                            2
                                    Región Este

                                                                      6
                                   Región Norte
                                                        1
                                                                                      13
                                     Región Sur
                                                        0
                                                                          7
                    Distrito Nacional y provincia
                            Santo Domingo                       4

                                                    0           5             10        15     20   25   30



                                                                    Clubes    Hogares de Día

                   Fuente: Dirección General de Protección a la Vejez

Respecto a la disponibilidad de servicios públicos de salud especializada para el adulto
mayor, informes oficiales reconocen su baja cobertura, ya que pocos hospitales públicos
cuentan con geriatras y carecen de los servicios de rehabilitación y del equipo
multidisciplinario de apoyo.

Por otro lado, el actual Sistema Dominicano de Pensiones creado por la Ley 87-01 sobre
Sistema de Seguridad Social establece derechos previsionales en cuanto a los riesgos de
vejez, discapacidad, cesantía por edad avanzada y sobrevivencia. El proceso de afiliación a
este sistema se inició en febrero de 2003, cuando se puso en funcionamiento el Régimen
Contributivo, que contempla con carácter de obligatoriedad la afiliación de los trabajadores
con relación de dependencia. Los regímenes subsidiado y contributivo-subsidiado aún no se
han puesto en marcha aunque según la ley deberán estar funcionando plenamente en el año
2011.

A diciembre de 2009, la Superintendencia de Pensiones reportó 2.2 millones de afiliados/as
al Régimen Contributivo, de los cuales el 41% son de sexo femenino. Del total de
afiliados/as, sólo el 50% son cotizantes. Hasta el 30 de junio 2010, el Sistema Previsional
ha beneficiado a 926 afiliados con el otorgamiento de una pensión de discapacidad y 4,837
personas han recibido pensiones de sobrevivencia de 1,948 afiliados fallecidos. El
patrimonio de los fondos de pensiones ya representa el 6% del Producto Interno Bruto14.




14   Todos los datos son reportados por la Superintendendencia de Pensiones (http://www.sipen.gov.do).

                                                                              28
                                                  Gráfico




     6
                   Fuente: http://www.sipen.gov.do/.

La Propuesta de Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030 (END) plantea como
objetivo específico “garantizar la universalidad, equidad, solidaridad y sostenibilidad del
aseguramiento frente a los riesgos de vejez, discapacidad y sobrevivencia”15. Para alcanzar
este objetivo, la END formula las siguientes líneas de acción:
          Intensificar la promoción y difusión de los beneficios y coberturas del seguro de
           vejez, discapacidad y sobrevivencia, a fin de fortalecer la capacidad de los afiliados
           y beneficiarios para hacer valer sus derechos con oportunidad.
          Diseñar los mecanismos de aplicación de los Regímenes Subsidiado y Contributivo-
           Subsidiado e iniciar la afiliación.
          Integrar al Sistema Dominicano de Seguridad Social los distintos planes
           previsionales, así como los programas de pensiones asistenciales existentes.
          Programar el cumplimiento de los compromisos de la deuda previsional asumida
           por el Estado Dominicano, generados por el anterior sistema de reparto.
          Impulsar la diversificación de la inversión de los fondos de pensiones y la creación
           de nuevos instrumentos de inversión que permitan obtener una rentabilidad
           adecuada y canalizar los recursos de los fondos de pensiones a favor del desarrollo
           nacional.
          Vigilar la sostenibilidad fiscal del sistema de pensiones y revisar periódicamente la
           distribución del total de cotizaciones al SDSS, a fin de introducir los ajustes
           necesarios y asegurar una asignación óptima entre sus componentes de riesgos de
           salud, riesgos laborales y riesgos de vejez y discapacidad.
          Fortalecer la supervisión y regulación de todos los agentes privados y públicos
           vinculados al sistema dominicano de pensiones.


15Este año, con los auspicios del UNFPA, el CONAPE y el MEPYD realizaron una consulta para recoger
propuestas a ser consideradas en la END 2010-2030.

                                                       29
Adicionalmente, en el objetivo específico “Proteger a los grupos poblacionales en
condiciones de vulnerabilidad e impulsar su inclusión social”, la END establece “crear
espacios de retiro y larga estadía para la acogida de la población adulta mayor desprotegida
y ambulante” y “crear espacios y entornos favorables para el desarrollo de actividades que
fortalezcan la autoestima, valoración e inclusión social de la población adulta mayor”.

2.1.4 Desprotección social de la población joven
Situación
A consecuencia de la transición demográfica, la población joven ha aumentado
progresivamente hasta alcanzar un volumen de 2.7 millones de personas en el 2010,
considerando los límites entre 15 y 29 años de edad, lo cual representa el 27% de la
población total, de acuerdo a las estimaciones de la ONE. El ejercicio de los derechos
sociales y económicos de la población juvenil ha estado tradicionalmente muy restringido
debido a la desatención de las políticas sociales y el bajo desarrollo humano prevaleciente
en nuestro país, lo cual se evidencia en las altas tasas de desempleo, la participación en
actividades informales de baja remuneración, la baja escolaridad, deserción escolar, entre
otros indicadores.
                                            Gráfico 6




              Fuente: Banco Central, Encuesta de Fuerza de Trabajo
En efecto, de acuerdo al Banco Central (2009) la tasa de desempleo en la población
femenina de 20 a 39 años actualmente es de 26.7% y en la masculina es 17.5%. En los
jóvenes de 15-29 años, la tasa de ocupación en el país es 44.7%, una de las más bajas entre
18 países de la región latinoamericana, cuyo promedio ponderado asciende a 54.8%
(CEPAL, 2008). Joa, Núñez y Romero (2010) estiman a partir de la Encuesta Nacional de
Fuerza de Trabajo del 2008, que del total de los desocupados, el 70% corresponde al
segmento de la juventud que está en edades comprendidas entre 15 y 35 años. El 62% de
dicha población juvenil desocupada está constituida por mujeres. Dicho estudio también

                                                30
constató una tendencia hacia el aumento de la informalidad laboral de la juventud en el
período 2006-2009, al pasar esta proporción de 48.9 % a 53.4%. Un indicador de la
máxima expresión de desafiliación institucional de la juventud dominicana es el porcentaje
de 15 a 24 años no estudia ni trabaja, el cual asciende a 20% en el 2007.
En materia de educación, la población juvenil se encuentra afectada por múltiples
problemas, entre los cuales se destacan el elevado déficit de cobertura del sistema educativo
en el Nivel Medio, analfabetismo, sobreedad y deserción. Otros problemas que también
afectan la calidad de la educación que reciben los/as jóvenes son el elevado número de
estudiantes por aula y la desconexión con el sistema productivo.
La cobertura en el nivel secundario ha estado progresivamente aumentando, pero todavía se
encuentra en un bajo nivel. Según reporta el MINERD, la tasa neta de matrícula en el Nivel
Medio pasó de 27.6% en el año 2000-01 a 50.9% en el año escolar 2008-09. Es importante
destacar que se mantiene una brecha de género significativa en la participación juvenil en el
Nivel Medio: la neta de matrícula femenina supera (56.1%) a la masculina (45.8%).
De acuerdo a datos oficiales, la tasa de asistencia escolar desciende en relación inversa con
la edad, a partir de los 8 años, alcanzando su mínimo de 51.9% a los 17 años de edad y la
tasa neta de matrícula en el nivel medio 2009 es 50.9% (MINERD, 2010). La tasa de
culminación del nivel medio se situó en un nivel bajo (65.6%), habiendo incrementado 12
puntos porcentuales entre el 2008 y el 2009. Las tasas de sobreedad del nivel medio en el
sector público han estado disminuyendo significativamente, alcanzando el 15.0% en 2009.
El riesgo escolar (que suma la reprobación y el abandono anual) alcanza en promedio al
15.5% de estudiantes del nivel medio. La baja escolaridad de la población juvenil, que es
una grave limitante al empleo y al éxito en los emprendimientos productivos, se evidencia
en que sólo el 73.8% de la población de 15 a 19 años tiene 8 años o más de educación y
apenas el 50.8% de los/as jóvenes de 20 a 24 años tienen 12 años o más de educación.

                                                          Gráfico 7
                               Tasa de alfabetización de personas de 15-24 años.
                                                   2000-2009
                                              Fuente: Banco Central. ENFT 2000-2009
                          99
                          98
                          97
              Porciento




                          96
                          95
                          94
                          93                                          Total      Hombres       Mujeres
                          92
                          91
                          90
                                2000   2001    2002   2003    2004   2005     2006    2007   2008   2009

              Fuente: MEPYD y Naciones Unidas (2010).
La tasa de alfabetización de personas jóvenes, uno de los indicadores de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio, ha estado elevándose lentamente y se ha mantenido una brecha de
género a favor de población femenina. También existe diferencia entre la zona rural y la
urbana. Según datos del Ministerio de Educación, en el año 2009 las personas de 15-24



                                                              31
años alfabetizadas residentes en la zona rural representaban el 95.8% y las residentes en la
zona urbana 97.8%.
                                           Gráfico 8




             Fuente: MINERD (Boletín de Indicadores Educativos 2008-2009).


                                           Gráfico 9




            Fuente: MINERD (Boletín de Indicadores Educativos 2008-2009).




                                               32
La tasa de analfabetismo de la población de 15 a 24 años a nivel nacional ha descendido y
en la actualidad es relativamente baja (2.9%), pero con grandes disparidades geográficas y
sociales. Las cifras más elevadas se registran en el Cibao Noroeste (8.8%) y en la región El
Valle (13.4%). Las brechas según nivel de pobreza se han venido estrechando, y
actualmente el analfabetismo afecta al 7.6% de la población indigente joven.
                                           Gráfico 10




           Fuente: MINERD (Boletín de Indicadores Educativos 2008-2009).
                                           Gráfico 11




         Fuente: MINERD (Boletín de Indicadores Educativos 2008-2009).
En el nivel superior de educación, uno de los problemas más graves que afecta a la
población joven es la deserción. Un estudio reciente auspiciado por el Ministerio de
                                               33
Educación Superior detectó que el 50% de los universitarios deserta antes de terminar la
carrera y que solo el 10% culminan en el tiempo pre-establecido del plan de estudio. De
acuerdo a esta investigación, realizada por el Centro de Innovación en Educación Superior
(CINNES) del Instituto Tecnológico de Santo Domingo (INTEC), la eficiencia de
titulación, entendida como el tiempo en que debiera completarse la carrera, promedió 47%
en el sector privado y 41% para el sector público. También fue detectado que la eficiencia
de titulación en el sector privado es más alta entre las mujeres (56.54%), superando el
promedio de la de hombres, en más de 20 puntos porcentuales (36.00%)16.
Los problemas de cobertura y calidad en el sistema educativo que afectan a la población
joven se deben a la inversión insuficiente por parte del Estado, lo cual es reconocido en el
Plan Decenal de Educación 2008-18: “El incremento de la cobertura se ha dado en medio
de grandes limitaciones; en los últimos 36 años el país ha tenido el más rápido crecimiento
de América Latina, pero su gasto en educación ha sido menos de la mitad del gasto regional
y menos de la tercera parte del gasto en educación entre los países insulares del Caribe.
Desde 1970 el gasto anual en educación en la República Dominicana no ha superado el 3%
del PIB”. Cabe destacar que la Ley General de Educación 66-97 establece un mínimo del
4% del PIB.

Otro grave problema que afecta en forma creciente a la población juvenil es la violencia, lo
cual mostrado en un estudio sobre factores de riesgo y violencia juvenil en la República
dominicana, Brea y Cabral (2010). Tras examinar estadísticas de fuentes secundarias y los
hallazgos de un estudio de terreno, dichos autores concluyen que las condiciones
socioeconómicas desfavorables, causantes del fracaso escolar y la exclusión social, la
desesperanza por los altos niveles de desempleo juvenil y el predominio del empleo
informal poco remunerado son factores que promueven la actividad ilegal entre los jóvenes,
como modo de supervivencia o de ascenso social, incluyendo el tráfico de drogas.
Asimismo, Brea y Cabral consideran que “la falta de oportunidades o la desafiliación
institucional y la ausencia de mecanismos de protección social se convierten en verdaderos
riesgos para la población juvenil, lo que junto a determinadas variables personales-
individuales como la baja autoestima, los patrones de consumo de alcohol y drogas ilícitas
como conductas de escape y la existencia del microtráfico como un medio de subsistencia
económica constituyen el origen real del fenómeno delictivo”. En este contexto, es
importante destacar que “cerca de un 25% de jóvenes no estudia ni trabaja” (Ministerio de
Trabajo y OIT, 2010). Este grupo víctima de la desintegración de la cohesión social suele
presentar alto riesgo de involucrarse en actividades ilícitas, por lo cual se debe atender de
forma prioritaria.
Uno de los factores relacionados con la transmisión generacional de la pobreza es la
precocidad de uniones conyugales, un patrón nupcial vinculado en su origen a la deserción

16
   Ver: http://www.listin.com.do/la-republica/2010/2/10/131186/Desercion-universitaria-preocupa-a-
autoridades-academicas y http://www.seescyt.gov.do/Lists/Noticias%20SEESCYT/DispForm.aspx?ID=435.




                                                34
escolar y a la violencia doméstica. De acuerdo a las Encuestas Demográficas y de Salud, la
edad mediana a la primera unión para las mujeres de 25-49 años ha venido descendiendo
leve pero sostenidamente: hasta alcanzar los 18.8 años en 2007. La variación en la edad a
la primera unión según nivel educativo muestra una brecha acentuada: de 16.1 en las
mujeres sin escolaridad a 23.3 en las que han alcanzado el nivel superior.
                                                         Gráfico 12

                                         Edad mediana a la primera unión en mujeres
                                        de 25 a 49 años según nivel de escolaridad, 2007



                                 Total país                                               18.8

                                                                                          18
                                 Zona rural

                                                                                               19.2
                              Zona urbana


                                  Superior
                                                                                                         23.3

                               Secundaria                                                         19.8

                                                                                     17.4
                        Primaria 5 a 8 años


                        Primaria 1 a 4 años                                        16.7

                                                                                  16.1
                 Sin escolaridad/preescolar


                                              0      5          10         15               20             25



                    Fuente: ENDESA 2007.
Intervenciones del Estado
La República Dominicana cuenta con un marco jurídico e institucional bastante completo
para diseñar, coordinar y ejecutar políticas, planes y programas dirigidos hacia la
satisfacción de las necesidades y expectativas de la población juvenil. En el año 2000 fue
promulgada la Ley General de la Juventud (49-00), la cual creó el Ministerio de la
Juventud, cuya misión es “propiciar el desarrollo integral de las y los jóvenes dominicanos
en edades de 15 a 35 años en el marco de una coordinación efectiva para la ejecución de las
políticas juveniles en los procesos de toma de decisión, ejecución y acción, con un sentido
pluralista y democrático, guiados por un enfoque de género en el marco de los Derechos
Humanos”17.
Este organismo desarrolla varios programas (Premio Nacional de la Juventud, Mi Barrio
Joven, Programa de Becas, Emprendurismo y Formación de Líderes, etc.), pero adolece de
debilidades institucionales que obstaculizan la plena ejecución de la Política Pública para
el Desarrollo de la Juventud 2008-2015, formulada en el año 2008 con los auspicios del
UNFPA. Se reconocen como retos de este Ministerio, por un lado, el “fortalecer su rol
institucional como responsable de velar por la implementación de la Ley de Juventud, de
coordinador la implementación de políticas, programas y proyectos en el área de juventud y
de crear mecanismos efectivos que favorezcan la articulación y la coordinación
multisectorial, a nivel nacional, provincial y municipal”; y por otro lado, el reto de

17   Ver http//www.juventud.gob.do.

                                                              35
desarrollar el sistema nacional de información en materia de juventud (Ministerio de
Trabajo y OIT, 2010).
El empleo juvenil, que es una de las áreas críticas, no ha sido un objetivo programático
prioritario por parte de Ministerio de la Juventud. La acción más reciente, iniciada en el
2009, es el plan piloto en el Distrito Nacional, Santo Domingo, Santiago y San Francisco
de Macorís del Proyecto de Capacitación para el empleo de Jóvenes en Call Center,
dirigido a jóvenes de ambos sexos, entre 18 a 35 años de edad.
Por otra parte, diversos organismos públicos realizan programas orientados a la población
joven, entre los cuales se destacan los siguientes:
    Con el apoyo técnico y financiero del BID y del Banco Mundial, el Ministerio de
        Trabajo ha estado ejecutado desde el 1999 el programa “Juventud y Empleo”, que
        consiste en capacitar a personas jóvenes de escasos recursos, de 16 a 29 años de
        edad, para que logren una mejor inserción en el mercado laboral. Hasta diciembre
        de 2008, el Programa ha graduado 26,549 jóvenes.
    El Instituto Tecnológico de las Américas (ITLA) conjuntamente con los Institutos
        Dominicano de las Telecomunicaciones (INDOTEL), y de Formación Técnico
        Profesional (INFOTEP), ejecuta el proyecto “Juventud Tecnológica Emprendedora”
        (JUVENTEC), el cual tiene el propósito de capacitar a jóvenes de escasos recursos
        de las 32 provincias del país, por medio de becas. También el ITLA desde el 2006,
        a través del Fondo de Excelencia Académica, apadrinado por el INDOTEL,
        MIESCyT y el Ministerio de Educación capta jóvenes para formar técnicos en alta
        tecnología de telecomunicaciones.
    El IDECOOP, a través del                Departamento de Cooperativas Juveniles, en
        coordinación con el Ministerio de la Juventud, inició en el 2009 un Programa sobre
        Cooperativa de Micro-emprendurismo (JUVENCOOP) como un órgano de
        integración de cooperativas juveniles para la creación de nuevos empleos a nivel
        nacional, especialmente en las zonas más empobrecidas del país.
    El Ministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología está ejecutando el
        Programa Nacional de Emprendurismo que se desarrolla en varias universidades del
        país. Este organismo también ha entregado becas a jóvenes para cursos estudios de
        grado y postgrado en universidades nacionales y extranjeras. Entre el 2005 y el
        2010, el MESCYT ha otorgado 16,129 becas. Otro programa que ejecuta es el de
        Incentivo a la Educación Superior, con el objetivo de apoyar económicamente a
        estudiantes de escasos recursos económicos para que realicen sus estudios de nivel
        superior. A través de una tarjeta de débito prepagada es otorgado un subsidio
        mensual de RD$500.00 a 50 mil jóvenes estudiantes universitarios.
En cuanto a la normativa internacional en materia de juventud, cabe destacar que la
República Dominicana es signataria de la Convención Iberoamericana de los Derechos de
los Jóvenes, desarrollada y promovida por la Organización Iberoamericana de Juventud
(OIJ). Fue ratificada por el Estado dominicano en el año 2007.
En la Memoria Anual del Año 2008 del Ministerio de Relaciones Exteriores consta que la
República Dominicana participó en el XXXVIII Período Ordinario de Sesiones de la
Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos, en Medellín, Colombia,
cuyo tema central fue “Juventud y Desarrollo”, considerando que el año 2008 fue
                                           36
denominado como “Año Iberoamericano de la Juventud. En dicho cónclave, los Ministros
de Relaciones Exteriores adoptaron la Declaración de Medellín, ¨Juventud y Valores
Democráticos¨, declarando “su compromiso de avanzar en la promoción y observancia de
los derechos económicos, sociales y culturales de los jóvenes de las Américas”. Para dar
cumplimiento a estos compromisos, el Gobierno dominicano estableció como prioritario
incorporar los temas relacionados con la juventud como un eje transversal en las acciones y
políticas públicas sectoriales.
En la XVIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, que tuvo efecto en
San Salvador, en el 2008, bajo el lema “Juventud y Desarrollo”, el gobierno dominicano
aprobó la Declaración y Compromiso de San Salvador. En esta reunión se acordó establecer
el programa Segundo Tiempo, para prevenir el delito a través de la actividad deportiva;
diseñar políticas que fomenten la universalidad de la seguridad social de los jóvenes que se
incorporan al mundo laboral; fortalecer las políticas públicas de combate al tráfico,
prevención y tratamiento del consumo de drogas en la población juvenil y crear un fondo
solidario para la cohesión educativa.
En síntesis, la República Dominicana ha desarrollado un amplio conjunto normativo para
impulsar los derechos sociales y económicos de la juventud. El reto planteado reside en
operacionalizar estas políticas, leyes y acuerdos internacionales mediante programas,
planes y proyectos de largo aliento y amplia cobertura.

2.1.5 Generación, difusión y utilización de información sociodemográfica para
políticas y programas sociales
Durante el período bajo estudio (2005-2010), la incorporación de la información
sociodemográfica en la formulación de políticas públicas, planes y programas de desarrollo
a nivel nacional y sectorial se ha fortalecido. El proceso de reforma y modernización del
Sistema Estadístico Nacional, bajo la responsabilidad de la Oficina Nacional de Estadística
(ONE) ha avanzado significativamente a través de un conjunto de acciones relevantes
basadas en su Plan Estratégico 2005-2010, las cuales han dado como resultado un
incremento sustancial en la generación de información socio demográfica desagregada y de
mayor calidad, así como en su utilización por parte de las instituciones públicas.
Entre estas acciones se pueden destacar el levantamiento de un Inventario de Operaciones
Estadísticas en gran parte de las instituciones públicas, varias ediciones de la publicación
República Dominicana en Cifras, la elaboración de las Estimaciones y Proyecciones de
Población 1950-2050 (edición revisada en 2007), la ejecución de un amplio Programa de
Encuestas (Encuesta Nacional de Hogares de Propósitos Múltiples, ENHOGAR 2005, 2006
y 2007, la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, ENIGH 2007, y la
Encuesta Nacional de Actividad Económica, ENAE 2009 .
En el período bajo estudio también fue realizada la Encuesta Demográfica y de Salud
(ENDESA 2007), a cargo del Centro de Estudios Sociales y Demográficos, la cual
proporciona información a nivel provincial para la mayoría de los indicadores de salud
sexual y reproductiva, salud infantil, educación y muchos otros indicadores del desarrollo
humano. El Banco Central continuó ejecutando de forma semestral la Encuesta Nacional de
Fuerza de Trabajo, la principal fuente de información para monitorear la situación del
mercado laboral, una de las áreas críticas del desarrollo dominicano.


                                            37
Una evidencia del mejoramiento de la calidad de las estadísticas producidas por la ONE es
el hecho de que la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de Hogares 2007 resultó
finalista durante la celebración del Segundo Premio Regional a la Innovación Estadística,
“por ser uno de los mejores y más acabados productos de amplia innovación estadística”,
certamen auspiciado por el Banco Mundial en el cual participaron institutos de estadísticas
de 26 países de la región. La ENIGH-2007 fue valorada entre las mejores presentaciones
en cuanto a “información general, capacidad institucional, calidad de los datos estadísticos
y uso y utilidad de éstos”18. En esa misma dirección puede interpretarse la elección del
Director de la Oficina Nacional de Estadística, Pablo Tactuk, como Presidente del Comité
Ejecutivo de la Conferencia Estadística de las Américas (CEA) de la CEPAL, para el
período 2009-2011.
Otras acciones importantes realizadas en este período por la ONE fueron la creación de la
Escuela Nacional de Estadística y del Sistema Nacional de Indicadores para el Desarrollo,
la actualización y digitalización de la cartografía censal, la realización del IX Censo de
Población y Vivienda y de una veintena de multitudinarios Encuentros Interinstitucionales
para presentar y discutir avances en el Sistema Nacional de Estadística.
Asimismo, la producción de información desagregada geográficamente y su uso en la
planificación local experimentó avances importantes, los cuales se expresan en la
elaboración y publicación de Perfiles Socio Demográficos Provinciales, la realización de
acciones para fortalecer técnicamente a las Oficinas Municipales de la ONE y la
elaboración de proyecciones de población a nivel de provincias para el período 1990-2020.
De acuerdo a informes de la ONE, los Perfiles Socio Demográficos Provinciales son las
publicaciones más consultadas y descargadas de su página web, lo cual es un indicador de
su impacto.
Avances en esa dirección son también las acciones de fortalecimiento institucional
realizadas por el UNFPA en decenas de ayuntamientos, las cuales incluyen entrenamiento
sobre planificación estratégica, temas de población y desarrollo y prevención de desastres,
elaboración y difusión de un manual sobre planificación estratégica orientado al desarrollo
local, gestiones para la conformación de los Consejos de Desarrollo Socioeconómico
(según lo establecido en la Ley 176-07), las Oficinas de Planeamiento Urbano y los
Departamentos de Juventud (según lo establecido por la Ley 49-00) .
Otra área relevante en el uso de la información sociodemográfica en la cual se produjeron
avances importantes es la referida al acceso a las bases de datos por Internet. La ONE puso
en línea el Almacén Central de Datos (Data Warehouse) del Sistema Estadístico Nacional,
el cual contiene el Censo Nacional de Población y Vivienda 2002, el Directorio de
Establecimientos Económicos 2009, los Indicadores de Objetivos del Milenio, los
nacimientos, defunciones, matrimonios y divorcios registrados entre el 2001-2009,
ENDESA 2002, las Encuestas de Fuerza de Trabajo, las Encuestas de Ingresos y Gastos de
los Hogares 2007 y las de Hogares de Propósitos Múltiples 2005, 2006 y 2007, entre otras.
La ONE tiene previsto afianzar esta herramienta tecnológica para el monitoreo de los
principales indicadores sectoriales y el seguimiento de la Estrategia Nacional de Desarrollo.
República Dominicana es actualmente uno de los 13 países de América Latina y 4 del


18   Ver http://www.one.gob.do.

                                             38
Caribe que ofrecen el procesamiento de sus bases de datos censales y de encuestas en línea
mediante Internet, empleando el programa REDATAM, creado por el CELADE
(CELADE/UNFPA, 2010).
En este ámbito de acción, un logro importante fue la creación del Sistema de Indicadores
Sociales de la República Dominicana (SISDOM) que contiene estadísticas actualizadas
sobre el desempeño del país en el sector social y al cual también se puede acceder por
internet19 . El SISDOM, creado por el MEPYD, está compuesto por 384 indicadores en las
áreas temáticas demografía, pobreza, salud, educación, trabajo, vivienda, saneamiento y
agua potable y seguridad social.
También puede consignarse como un avance en la incorporación de la información
sociodemográfica a la planificación del desarrollo la Propuesta de Estrategia Nacional de
Desarrollo (END) a ejecutarse en el período 2010-2030. Contiene una visión de país,
objetivos y líneas estratégicas de acción, con sus correspondientes indicadores y metas. El
proyecto de Ley de la END contempla la creación de un Sistema de Seguimiento y
Evaluación, como parte integral del Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública
y establece que la ONE es la responsable de generar la información necesaria para el
mismo. De acuerdo a la Ley N° 496-06, la END constituye el instrumento de mayor
jerarquía del Sistema Nacional de Planificación y sobre esa base se formula el Plan
Nacional Plurianual del Sector Público (PNPSP) el cual organiza el aporte público al
desarrollo en el mediano plazo (cuatro años), a través de los programas y proyectos
prioritarios a ser ejecutados por los organismos del Sector Público, así como los respectivos
requerimientos de recursos. El MEPYD ya ha formulado el primer PNPSP, que
corresponde al período 2010‐2013.
A partir del año 2004 el mecanismo principal para la focalización de la asistencia y la
protección social del Estado es Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN) lo cual significa
un avance ya que utiliza herramientas y criterios técnicos para determinar la elegibilidad de
las familias e individuos respecto a los subsidios y transferencias sobre la base de un Índice
de Calidad de Vida (ICV). Este es un indicador que se calcula mediante un modelo
estadístico integrado por un conjunto de 17 variables relacionadas a la pobreza, que asignan
a cada hogar un puntaje en la escala 0 a 100.

2.1.6 Desprotección social de las personas con discapacidad
Situación
En el país existen pocos estudios que permitan dimensionar y caracterizar cabalmente la
situación de las personas con discapacidad, a partir de lo cual puede inferirse la baja
prioridad asignada por el Estado y la sociedad en general a esta problemática. En
consecuencia no se dispone de datos precisos del número de personas que poseen alguna
condición de discapacidad, pero existen evidencias de la situación de vulnerabilidad de
esta población, por la exclusión social y económica en que viven.
La Oficina Nacional de Estadística (ONE, 2006), a partir del Censo Nacional de Población
del 2002 cuantificó en la población general una prevalencia de discapacidad de 4.2%.
Cáceres y Morillo (2008), con base en la ENHOGAR-2006 han estimado que 29 de cada

19   Ver www.economía.gob.do.

                                             39
mil personas con edad inferior a 18 años se ven afectadas por alguna discapacidad. La
ENDESA 200720 detectó que a nivel nacional el 2.6% de la población tiene algún tipo de
discapacidad, cifra que es creciente en función de la edad, alcanzando un máximo de 15%
en los mayores de 65 años. Es mayor en los hombres (2.8 %) que en las mujeres (2.3%) y
mayor en la zona rural (2.8%) que en la urbana (2.4%). También se observa variación entre
regiones, oscilando entre 4.1% en la Región III y 1.9% en la Región 0.
De acuerdo al Consejo Nacional para la Discapacidad, el analfabetismo alcanza al 36% de
las personas con discapacidad y de los alfabetizados, el 70% apenas tiene nivel primario y
básico. Esta población también confronta severas barreras de acceso al mercado laboral,
inclusive al teletrabajo. El CONADIS reporta que apenas el 23% de la población con
discapacidad está ocupada en alguna tipo de actividad remunerada, ya sea en empleo fijo,
dependiente o actividad informal, con una notable diferencia según sexo (30.2% de los
hombres y 15.5% de las mujeres).
La calidad de vida de las personas con discapacidad se encuentra profundamente
disminuida por la pobreza, el estigma, la discriminación, barreras físicas para su movilidad
y el limitado conocimiento sobre sus derechos fundamentales. En consecuencia, un número
indeterminado de personas con discapacidad, pero presumiblemente significativo,
sobrevive practicando la mendicidad en las grandes ciudades del país.

Intervenciones del Estado

El país cuenta con la Ley General sobre Discapacidad (42-2000)21 y en el 2007 fueron
ratificadas la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su
Protocolo Facultativo. Además, la Constitución de la República Dominicana, en el Artículo
58 consigna la protección de las personas con discapacidad, estableciendo que “El Estado
promoverá, protegerá y asegurará el goce de todos los derechos humanos y libertades
fundamentales de las personas con discapacidad, en condiciones de igualdad, así como el
ejercicio pleno y autónomo de sus capacidades”. También postula que “El Estado adoptará
las medidas positivas necesarias para propiciar su integración familiar, comunitaria, social,
laboral, económica, cultural y política”.
En contraposición a estos avances legislativos, existen pocos programas estatales de
atención para esta población y los existentes tienen baja cobertura. De hecho, en la consulta
realizada en agosto de este año con relación a la Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-
2030, el Ministro de Economía, Planificación y Desarrollo reconoció que “Históricamente
el Estado, especialmente sus gobiernos, han sido lentos, pocos efectivos y con pobre
voluntad política para hacer efectivos los principios y medidas que hagan sentir a la


20
   En el informe de la ENDESA 2007 se reconoce que existen problemas más o menos importantes de
declaración incompleta o incorrecta de estas informaciones.
21
   Representantes de la Federación Nacional de Discapacitados, el Consejo Nacional de Discapacidad
(CONADIS) y el Círculo de Mujeres con Discapacidad (CIMUDIS sometieron este año un proyecto de
modificación a la ley 42-2000. Ver http://www.accesosinlimites.com/noticias/2/1558-someten-proyecto-para-
modificar-ley-sobre-discapacitados-y-pidenestablecer-estadisticas-claras-sobre.html.




                                                   40
población con discapacidad que son seres humanos de derechos, que no han de ser
discriminados y que deben gozar de una vida digna”.
La Ley General sobre Discapacidad creó el Consejo Nacional de Discapacidad
(CONADIS), como una institución autónoma del Estado, adscrita a la Presidencia de la
República. Sus funciones son evaluar y velar por el cumplimiento de las políticas en las
diferentes áreas de intervención de la Ley 42-2000, promover la observancia del respeto a
los derechos de las personas con discapacidad, procurar la eliminación de toda forma de
discriminación hacia las personas con discapacidad y planificar y supervisar la ejecución de
programas dirigidos a alcanzar la plena integración de las personas con discapacidad a la
sociedad. No se identificaron programas formales a cargo de dicho Consejo, sino acciones
puntuales y esporádicas. La ODH (2010) afirma que CONADIS es uno de los consejos
estatales de menor impacto en términos reales y que su operatividad podría estar limitada
por el elevado número de instituciones que lo conforman.
En el marco del Sistema Dominicano de Seguridad Social, las personas con discapacidad se
consideran como población prioritaria para su selección y afiliación al régimen subsidiado.
El Consejo Nacional de la Seguridad Social (CNSS) aprobó en julio de 2009 la inclusión de
forma directa de los beneficios del Seguro Familiar de Salud (SFS) del Régimen
Subsidiado a las personas discapacitadas de bajos ingresos. Esto se está implementando a
través del Seguro Nacional de Salud (SENASA), el cual estima que unas 100 mil personas
discapacitadas serán beneficiadas.
El actual Sistema Dominicano de Pensiones establece derechos previsionales en cuanto a
los riesgos por discapacidad. A diciembre de 2009, la Superintendencia de Pensiones sólo
había reportado 796 pensiones por discapacidad.
La Ley General de Salud No. 42-01 establece la prevención como acción prioritaria de los
programas de salud y la rehabilitación como una prioridad nacional encaminada a lograr
que las personas con discapacidad estén en condiciones de alcanzar y mantener un estado
funcional óptimo. Dicha Ley también postula que el Ministerio de Salud, en coordinación
con las instituciones relacionadas con la materia, promoverá e incentivará el desarrollo de
los servicios de rehabilitación integral para toda persona con limitaciones físicas, mentales
o sensoriales. Sin embargo, los programas de prestación de servicios a las personas con
discapacidad tienen limitada cobertura y calidad y no existen programas de prevención y
detección temprana.
Estas limitaciones del Estado son relativamente compensadas con los servicios de ONGs,
de las cuales la de mayor cobertura es la Asociación Dominicana de Rehabilitación (ADR),
que ofrece asistencia médica para la rehabilitación funcional, educación especial a personas
con deficiencia mental y problemas de aprendizaje, entrenamiento laboral y gestión de
empleos, tanto en el ámbito institucional (cuenta con 20 centros en todo el país) y en el
plano comunitario (programas, servicios ambulatorios y de atención domiciliaria). También
existen varias organizaciones no gubernamentales formadas por personas con discapacidad
en defensa de sus derechos, tales como la Asociación de Impedidos Físicos Motores
(ASODIFIMO), el Círculo de Mujeres con Discapacidad (CIMUDIS), la Fundación
Dominicana de Ciegos (FDC) y la Federación Nacional de Discapacitados Dominicanos
(FENADID).



                                             41
En el ámbito de la educación para personas con discapacidad, la ODH (2010) afirma que
los servicios públicos son deficientes, presentando problemas de calidad, recursos y
cobertura. El MINERD a través de las Dirección de Educación Especial ejecuta el
Programa Escuela Inclusivas cuyo propósito principal es garantizar el acceso y la
permanencia de la población con necesidades educativas específicas en los centros
educativos regulares.
Una acción relevante ejecutada por el Ministerio de Educación con el objetivo de combatir
la exclusión escolar fue la emisión de la Orden Departamental No. 03-2008 que establece
que “todo centro educativo debe acoger y valorar a todos los niños, niñas y jóvenes
menores de 18 años en su diversidad, por lo que debe garantizar el acceso, permanencia y
promoción en el sistema educativo, sin excluir a nadie por razón de género, procedencia
social, cultura, etnia, religión, edad, etc. ni por su condición personal (diferentes estilos y
ritmos de aprendizaje, capacidad, intereses, motivaciones, forma de relacionarse,
discapacidad o sobre dotación)”.
Asimismo, la Orden Departamental No. 03-2008 instituye que los/as estudiantes que
presentan necesidades educativas específicas derivadas o no de discapacidad deben ser
escolarizados en centros educativos regulares a partir del Nivel Inicial, recibiendo los
apoyos necesarios que aseguren una educación de calidad y con equidad y que sólo los y las
estudiantes con necesidades educativas especiales asociadas a discapacidades profundas y
múltiples serán escolarizados en los Centros de Educación Especial, previa evaluación
psicopedagógica y que se determine que no es conveniente para ellos que sean atendidos en
los centros educativos regulares.
No existen estadísticas actualizadas sobre las personas con discapacidad en edad escolar,
que no asisten a un centro escolar. La población menor de 18 años con discapacidad debe
ser atendida por CONANI y el Ministerio de Educación. La primera sólo dispone del
Centro Ángeles para la atención residencial de la población menor de 18 años con
discapacidad severa, con un cupo bastante limitado (106 niños/as y adolescentes
actualmente). El MINERD reportó para el año escolar 2007/08 en la Modalidad de
Educación Especial sólo 6,706 matriculados en el sector público y privado.
En su memoria del año 2009, dicho Ministerio informó de la apertura de un Centro de
Atención para Estudiantes de Baja Visión, el cual oferta los servicios de evaluación
oftalmológica, diagnóstica y rehabilitación visual, con el fin de “mejorar y optimizar la
visión mediante el uso de ayudas ópticas y no ópticas aprovechando el remanente visual
para los fines del aprendizaje de la lectoescritura de esta población con discapacidad
visual”. También fue creada una Red de Apoyo a la Atención Temprana conformada por 32
instituciones que trabajan por y para las personas con discapacidad.
En materia de acceso de personas discapacitadas al empleo, la situación es deplorable, pues
no existen políticas públicas ni programas con esos fines. El Ministerio de Trabajo ha
reconocido que las personas con algún tipo de discapacidad tienen mayores obstáculos para
ingresar al mercado de trabajo y este año encomendó una investigación en base a la cual
definirá políticas encaminadas a enfrentar la situación, la que define como una




                                              42
discriminación22. Un reciente estudio (Boiarov et al, 2009) constató que “el teletrabajo
como modalidad de inserción laboral no está todavía contemplado ni en el marco jurídico
sobre el trabajo, ni en las políticas de empleo en el país, ni en el marco legal de la
discapacidad” y que “las empresas entrevistadas no tienen políticas definidas para
incorporar la modalidad del teletrabajo en sus organizaciones y tampoco tienen políticas
específicas para contratar personas con discapacidad”.

                                                                         Gráfico 13
                                              Matrícula de educación especial, año 2007-08

                                                                                                                 6706
                    TOTAL                    632
                                                                                                  4,800
                                                     1,274

                                                    1180
                SEMIOFICIAL       118
                                                   1,021
                                  41

                                                                         2628
                  PRIVADO              300
                                                             1,754
                                         574

                                                                           2898
                   PUBLICO         214
                                                                2,025
                                             659


                              0              1000          2000           3000         4000      5000     6000   7000   8000

                                                                     INICIAL     BASICO       MEDIA   TOTAL

                                             Fuente: SEE. Indicadores Educativos 2007-08.

La Propuesta de Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030 (END) plantea como
objetivo específico garantizar la universalidad, equidad, solidaridad y sostenibilidad del
aseguramiento frente a los riesgos de discapacidad 23. También se propone promover la
creación de infraestructura y logística de movimiento para la circulación de personas con
discapacidad y desarrollar mecanismos y servicios integrales que faciliten la inserción
educativa, económica y social a las personas con algún tipo de discapacidad.

2.2 Salud sexual y reproductiva
2.2.1 Alta prevalencia del embarazo en la adolescencia y en la juventud temprana

Situación
Múltiples estudios han evidenciado que el embarazo en adolescentes tiene consecuencias
negativas tanto en la salud materna como infantil y además obstaculiza la formación
escolar y laboral, contribuyendo así con la transmisión generacional de la pobreza (CEPAL,
2009). Su prevalencia está altamente asociada a la condición socioeconómica de las
22
   Ver “Personas con discapacidad, víctimas de la discriminación laboral” en:
http://www.7dias.com.do/app/article.aspx?id=80789 y http://listin.com.do/economia-and-
negocios/2010/8/22/155799/La-situacion-laboral-de-los-discapacitados.
23 Este año fue realizada una Consulta sobre la Estrategia Nacional de Desarrollo, 2010-2030, convocada por

el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, el Consejo Nacional de la Reforma del Estado y el
Centro de Estudios Sociales P. Juan Montalvo.


                                                                                  43
adolescentes (CONAPOFA, 2007). La iniciación precoz de la fecundidad aumenta la
probabilidad de embarazos indeseados y de complicaciones de salud (abortos espontáneos,
lesiones anatómicas del aparato reproductor, mortalidad y morbilidad de la madre e
infantes, contagio por VIH/SIDA y otras infecciones de transmisión sexual), así como de
optar por el aborto clandestino como solución a los embarazos no deseados.
Entre los países de América Latina, la República Dominicana está entre los cinco con más
altos índices de embarazos en adolescentes (Barinas, 2010). Desde la década de los ochenta
la prevalencia del embarazo en adolescentes mantuvo una tendencia creciente y ha
disminuido ligeramente en el quinquenio 2002-2007. La falta de educación sexual y las
barreras al acceso a la anticoncepción, conjuntamente con la precariedad económica se
reconocen como factores que inciden en el problema del embarazo en la adolescencia en
nuestro país (Barinas, 2010). Las barreras al acceso a la anticoncepción se evidencia en la
baja prevalencia en el uso del condón en la primera relación sexual, que es de apenas un
28.6% de las adolescentes y de un 58.7% de los varones, de acuerdo a ENDESA 2007.
De acuerdo a dicha encuesta, la proporción de jóvenes de 15-19 años que han procreado
disminuyó de 19% en el 2002 a 16 % en el 2007, pero permaneció igual (4 %) la
proporción que estaba embarazada al momento de la entrevista. Una práctica tradicional
que agrava las consecuencias del embarazo en la adolescencia es la de expulsarlas de la
escuela o transferirlas al horario nocturno, en total violación a sus derechos. Estudios
recientes reportan que dicha práctica se mantiene (ODH 2009; CONAPOFA, 2007).
La prevalencia del embarazo en la adolescencia está estrechamente vinculada a la condición
socioeconómica y al nivel educativo. De acuerdo a ENDESA 2007, la proporción de
adolescentes que son madres o están embarazadas es mayor en la zona rural (26 % versus
18.3% en la zona urbana) y en las regiones más pobres (29 % en la región IV y 26 % en la
regiones I y VI). Las más elevadas cifras se registran en las provincias de Azua (37 %),
Bahoruco y Pedernales (35 %) y Elías Piña (30 %). Según el nivel de ingreso, las cifras
varían entre 36.9% en el quintil inferior, en contraste con 7.8 % en el quintil superior.
Según el nivel educativo, la variación es también abismal, oscilando entre 4.5% en las
adolescentes con nivel superior y 45.6% en aquellas sin escolaridad.
Por otro lado, la alta fecundidad en la juventud temprana (20 a 24 años) es un aspecto que
debería recibir mayor atención tanto en las investigaciones sociodemográficas como en la
formulación de políticas y programas de salud y derechos reproductivos. A causa de
factores culturales y económicos del contexto dominicano, la experiencia de la maternidad
en esa etapa de la vida suele afectar negativamente el desarrollo educativo y laboral de la
mujer, aunque en términos biológicos está en condiciones apropiadas. En dicho grupo de
edad se registra la tasa de fecundidad más elevada (152 nacimientos por mil mujeres), con
una variación significativa según zona. En las áreas rurales, dicha tasa se eleva a 190
nacimientos.
Otro indicador que evidencia el peso de la fecundidad adolescente y en la juventud
temprana es el número de nacimientos registrados en las Oficialías del Estado Civil según
edad de la madre. De acuerdo a la ONE (2008), en el año 2004 fueron registrados 17, 014
nacimientos de madres menores de 19 años, constituyendo el 15% del total de nacimientos
registrados ese año. En el 2008 el número de nacimientos de madres menores de 19 años
aumentó a 29,895 y el peso relativo se elevó a 20%. Los nacimientos registrados de madres

                                            44
de 20 a 24 años constituyeron en el 31% en el año 2008, o sea que, el 51% del total de
nacimientos registrados provienen de madres menores de 24 años.
Según las estadísticas oficiales del Ministerio de Salud Pública, en el año 2009, el 36% de
los partos ocurrieron en adolescentes y en el período enero agosto del 2010 esta proporción
alcanzó el 38%24.

                                            Gráfico 14
                  Porcentaje de adolescentes que son madres o están embarazadas




                   Fuente: ENDESA.
                                             Gráfico 15
                             Porcentaje de adolescentes que son madres
                   o están embarazadas según nivel educativo y quintil de riqueza




                   Fuente: ENDESA



24
     Ver http://www.diariolibre.com.do/noticias_det.php?id=262805&l=1.



                                                    45
                                        Gráfico 16
                         Tasas de fecundidad por edad según zona




              Fuente: ENDESA

Intervenciones del Estado

Durante los últimos años, el Estado con el apoyo de organismos de cooperación
internacional ha realizado importantes esfuerzos para promover la prevención del embarazo
en adolescentes y fortalecer la atención a la salud sexual y reproductiva de adolescentes y
jóvenes a través de estrategias de capacitación, campañas, movilización social y apertura de
unidades de atención integral de adolescentes. Estas acciones las vienen implementando los
Ministerios de Salud Pública, de Educación, de la Mujer y el Despacho de la Primera
Dama. Han sido formulados un Plan Estratégico Nacional de Salud para Adolescentes y las
Normas Nacionales de Atención Integral. Actualmente se encuentra en funcionamiento un
Comité Técnico Interinstitucional para Políticas Mujer, Juventud y Salud, integrado por
once instancias gubernamentales.
El Programa Nacional de Atención Integral de Adolescentes (PRONAISA) del Ministerio
de Salud Pública dispone de 81 unidades de servicios distribuidas en todo el territorio, en
las cuales se ofertan servicios de salud, incluyendo anticoncepción, y se promueve la
prevención del embarazo a través de la formación de adolescentes multiplicadores.
Actualmente el Ministerio de la Mujer ejecuta en coordinación con PRONAISA el
Proyecto de Prevención de Embarazos en Adolescentes y Fortalecimiento de la Asistencia
Médica a Mujeres Jóvenes, el cual incluye la Campaña sobre Salud Sexual y Reproductiva
“Misión Posible”, la apertura de Centro Piloto de Salud Sexual y Reproductiva de Jóvenes
en Monte Plata y la capacitación técnica a personal de salud. Las áreas de intervención de
este proyecto son Distrito Nacional, Municipio Santo Domingo Este, La Vega, Monte
Plata, San Pedro de Macorís, El Seibo, San Cristóbal, Barahona, Puerto Plata, Espaillat,
Santiago Rodríguez y La Altagracia. Los hospitales beneficiarios son seis de los mayores

                                            46
del país: Maternidad Nuestra Señora de la Altagracia en el Distrito Nacional, Centro
Materno Infantil San Lorenzo de Los Mina en el municipio Santo Domingo Este, Hospital
Luís Morillo King en la Vega, Hospital Provincial de Monte Plata, Hospital Regional
Antonio Musa de San Pedro de Macorís y Hospital Teófilo Hernández en El Seibo.
Desde el año 2006 el Despacho de la Primera Dama viene ejecutando el proyecto Bebé,
Piénsalo Bien, el cual promueve la concientización de los/as adolescentes mediante el uso
de simuladores de bebé durante tres días continuos de atención y cuidado al recién nacido.
Han participado miles de adolescentes Programa Progresando y de colegios privados y
escuelas públicas.
Una de las áreas críticas que más incide en la prevalencia del embarazo en la adolescencia
es la escasa incorporación de la educación sexual en las escuelas. El Consejo Presidencial
del SIDA ha apoyado la implementación del Programa de Educación Afectivo Sexual en
las escuelas públicas, el cual incluye acciones de información y orientación sobre salud
sexual y reproductiva para estudiantes y personal docente. Sin embargo, la población
adolescente no escolarizada debe ser también priorizada por ser muy vulnerable y
voluminosa.

2.2.2 Baja prevalencia de la lactancia materna

Contrario a la tendencia en los años 90, los patrones de lactancia en la República
Dominicana han desmejorado en esta década. De acuerdo a la ENDESA, el porcentaje de
recién nacidos que fueron amamantados(as) durante la primera hora de vida pasó de un
68.7% para el año 2002 a un 65.2% para el 2007. El porcentaje de aquellos lactantes que
recibieron otro tipo de alimento antes de comenzar a ser amamantados aumentó de un 46%
en el 2002 a un 55% en el 2007, mientras la lactancia exclusiva disminuyó. En el 2007,
sólo el 20.2% de bebés menores de 2 meses y el 7.7% de menores de 6 meses es lactado
exclusivamente. El 23 % de menores de 6 meses que viven con la madre no está lactando y
antes de cumplir el año de edad, el 59% ya no está siendo amamantado.
De acuerdo a la ENDESA 2007, la República Dominicana continúa siendo el país con la
más baja duración de la lactancia materna en la región: la duración mediana es de apenas 7
meses, casi la tercera parte de lo observado en Perú (20 meses) y la mitad de lo observado
en Colombia. La duración mediana de la lactancia total disminuye en función del nivel
educativo y el estrato socioeconómico de la madre, desde 13.1 meses para las madres sin
escolaridad hasta 5 meses entre las madres con educación superior y desde 11.6 meses en el
quintil inferior de ingreso hasta 4.4 meses en el superior. Las madres de menor nivel
educativo son las que en mayor proporción empiezan a amamantar a sus hijos(as) antes de
la primera hora o durante el primer día de nacido. Mientras las madres con nivel secundario
o superior presentan niveles de lactancia más bajos en general y antes de la primera hora o
día del parto y mayor uso de alimentos complementarios antes de iniciar el
amamantamiento.
Como la mayoría de los partos ocurren en establecimientos de salud y son atendidos por lo
tanto por profesionales de la salud, el descenso en la lactancia exclusiva y las prácticas
erróneas de lactancia evidencian el no acatamiento por el personal de salud de las
disposiciones de la Ley 8-95 y sus reglamentos sobre lactancia materna y también están


                                            47
contraviniendo las Normas Nacionales de Salud que establecen instrucciones sobre el inicio
de la lactancia y la administración de sucedáneos.

Intervenciones del Estado

En el año 1995 fue promulgada la Ley No.8-95 que declara como prioridad nacional la
Promoción y Fomento de la Lactancia Materna mediante la cual el Estado Dominicano se
compromete con la promoción, enseñanza y difusión de la lactancia materna, para que los
recién nacidos reciban éste alimento “de forma exclusiva hasta los seis meses del
nacimiento”. Dicha ley establece el derecho a tres descansos diarios para que la madre
trabajadora pueda lactar durante la jornada de trabajo, pero no se ha implementado ningún
mecanismo práctico para su ejercicio (CIPAF, 2007). Los Ministerios de Salud Pública y de
Trabajo son las instancias responsables de velar de los espacios físicos adecuados. Esta
disposición tampoco se ha implementado. Desde 1984 existe una Comisión Nacional de
Lactancia Materna, adscrita al Ministerio de Salud Pública, con reducida incidencia a
causa de su escaso presupuesto.
Por otro lado, la Ley 87-01 de Seguridad Social establece el derecho a un subsidio de
lactancia para las trabajadoras afiliadas con un salario cotizable inferior a tres salarios
mínimos durante los primeros doce meses del infante. En el 2008 inició el Componente de
Maternidad y Lactancia del Régimen Contributivo del Seguro Familiar de Salud. El Seguro
Nacional de Salud reportó que a febrero del 2010 recibieron los subsidios por lactancia
16,415 trabajadoras (SISALRIL, 2010). Dicho organismo público anunció que más de 450
mil mujeres en edad fértil, incluidas unas 11 mil embarazadas por año, serán beneficiadas
con el proyecto de lactancia materna que promueve entre las afiliadas de los regímenes
Subsidiado y Contributivo25.
En el más reciente diagnóstico de la Iniciativa Mundial sobre Tendencias de la Lactancia
Materna (2008), de la Organización Mundial de la Salud se indica que no existe
oficialmente una política de lactancia y en su escala de 150 el país se sitúa en 58.5 puntos.

2.2.3 Alta prevalencia de VIH/SIDA en la población femenina con baja escolaridad y
en otros segmentos poblacionales

Situación
De acuerdo al Sistema Nacional de Vigilancia Epidemiológica del Ministerio de Salud
Pública, la incidencia del VIH se mantuvo relativamente estable en la década de los 90 y
finalizando esta década tiende a descender. La tasa estimada para el 2009 se sitúa en 1.6 por
casos por cien mil habitantes (MEPYD/Naciones Unidas, 2010). De acuerdo a la ENDESA
la prevalencia nacional de VIH/SIDA en las personas de 15-49 años pasó de 1.1% en el
2002 a 0.8 % en el 2007, mientras en la población joven (de 15 a 24 años) pasó de 0.6% a
0.3%, respectivamente26. La prevalencia en los bateyes también se ha reducido de 5 % a


25Ver http://www.diariodigital.com.do/articulo,37713,html.
26El informe de la ENDESA 2007 da constancia de que “es difícil sacar conclusiones definitivas sobre las
diferencias entre las prevalencias de subgrupos poblacionales dados los porcentajes tan bajos y los amplios
intervalos de confianza de las estimaciones para dichos subgrupos”.

                                                    48
3.2% en dicho período. Esta tendencia nos coloca entre los países de América Latina con
baja tasa de prevalencia del virus.
Los datos de ENDESA 2007 muestran una mayor prevalencia en la zona rural (1%) que en
la urbana (0.7%), pero no es una diferencia estadísticamente significativa. En cambio, no se
observa diferencia según sexo (0.8% en ambos). A nivel del país, la prevalencia de VIH
varía según edad, aumenta desde 0.1 % en el grupo de edad de 15 a 19 hasta 1.4 % a los
30-34 años y a partir de este grupo empieza a descender. Tanto para hombres como para
mujeres los mayores niveles de prevalencia de personas VIH positivas se observan entre los
30 a 39 años.
Es importante destacar que la ENDESA 2007 también muestra que la prevalencia
disminuye en forma apreciable a medida que aumenta el nivel educativo: son VIH positivos
el 2.6 % de quienes no tienen estudios formales y el 1.5 % de quienes tienen estudios que
no superan el cuarto grado de primaria, en contraste con el 0.4 % entre los que tienen
estudios secundarios o superiores. En población femenina sin escolaridad, la prevalencia
alcanza un 3.7 %, superior en más de dos puntos porcentuales a la correspondiente a la
masculina (1.6 %).
De acuerdo a las estimaciones realizadas por la ODH (2010) a partir de la ENDESA 2007,
las personas haitianas que viven en República Dominicana tienen una prevalencia de VIH
de 6.6%, con una diferencia importante entre mujeres (8.6%) y hombres (5.6%). La
prevalencia en otros extranjeros se estima en 1.3% sin diferencia significativa por sexo,
mientras que en la población dominicana se registra un 0.6%, también sin diferencia
significativa por sexo. La prevalencia estimada para el quintil más pobre es más del doble
(1.7%) que el promedio nacional.
La primera Encuesta de Vigilancia de Comportamiento Sexual de Riesgo con Vinculación
Serológica realizada por COPRESIDA en el 2009 determinó que la población de usuarios
de drogas de la República Dominicana presenta una prevalencia de VIH de 8%, mientras la
prevalencia de la población de Gay, Trans y otros hombres que tienen sexo con hombres es
de 6.1, y de las Trabajadoras Sexuales es de 4.8%.
Los datos de ENDESA muestran que la protección en las relaciones sexuales de alto
riesgo27 ha aumentado en el quinquenio 2002-2007: el uso de preservativos en la última
relación de alto riesgo aumentó en la población de 15 a 49 años de 35.2% a 62.3%. Las
jóvenes de 15 a 24 años aumentaron el uso de preservativos de 28.8% en 2002 a 43.9% en
el 2007, mientras que en los jóvenes de dicha edad el aumento fue de 52.2% a 70%
(MEPYD/Naciones Unidas, 2010).
El conocimiento comprensivo del VIH/SIDA28 en el país es todavía reducido. Es mayor en
la población femenina de 15 a 49 años (41 %) que en la masculina (35 %) y aumenta
rápidamente con el nivel educativo. El porcentaje de hombres y mujeres con educación


27
   Una relación sexual de alto riesgo se define como una relación sexual con una pareja que no es el esposo/a
o no vive con el entrevistado/a.
28
   Se considera que una persona tiene conocimiento comprensivo sobre el VIH/SIDA si dijo que el uso del
condón durante las relaciones sexuales y teniendo una sola pareja fiel puede reducir el contagio por VIH; sabe
que una persona que luce saludable puede tener el virus del SIDA; y rechaza las ideas de que el virus que
causa el SIDA puede ser transmitido por medios sobrenaturales/hechicería o compartiendo alimentos.

                                                     49
superior que conocen de manera comprensiva el SIDA es más del doble que quienes no
tienen ninguna educación o tienen entre uno a cuatro años de educación primaria.
Muy bajas proporciones de jóvenes de de 15 a 24 años de ambos sexos tienen un
conocimiento comprensivo sobre la transmisión y prevención del VIH/SIDA. De acuerdo a
ENDESA 2007, solo el 33.7% de los jóvenes y el 40.8% de las jóvenes mostró ese
dominio. Dicha encuesta también constató importantes diferencias según provincias. Por
ejemplo, más del 40 % de la población masculina y femenina en el Distrito Nacional y
Santo Domingo tiene conocimiento comprensivo del virus, en contraste con un 22 % entre
los hombres en Bahoruco y 27 % entre las mujeres en San José de Ocoa.
                                                                                        Gráfico 17

                                                                Incidencia del SIDA. 1990-2008.
                                         Fuente: Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social. Sistema Nacional de
                                                                   vigilancia epidemiológica
                                     7                                                                              6,4
                                                                                                  6,1
           Por 100 mil habitantes




                                     6                              5,6         5,7
                                                        5,2                                 5,1                           5,1      4,9
                                     5                        5,4                     5,4              5,6
                                           3,9                                                                5,2
                                     4                                    4,9
                                                  4,3
                                     3
                                                                                                                             3,1                2,2
                                     2
                                                                                                                                          2,0
                                     1                                                                                                                1,6

                                     0
                                      90


                                                   92


                                                            94


                                                                        96


                                                                                    98


                                                                                                00


                                                                                                               02


                                                                                                                        04


                                                                                                                                     06


                                                                                                                                              08
                                    19


                                                 19


                                                          19


                                                                      19


                                                                                  19


                                                                                              20


                                                                                                             20


                                                                                                                      20


                                                                                                                                   20


       Fuente: MEPYD/Naciones Unidas (2010). Informe ODM.                                                                                   20



Intervenciones del Estado
El país está ejecutando el Plan Estratégico Nacional para la Prevención y Control de las ITS
y VIH/SIDA 2007-2015 y planes operativos bianuales, impulsados por el Consejo
Presidencial del SIDA (COPRESIDA), el organismo creado por el Gobierno Dominicano
en el 2001 cuya función principal es trazar las políticas y lineamientos estratégicos que
orientan los planes y programas nacionales de lucha contra el VIH/SIDA. Durante el
período bajo estudio, luego de tres años de coordinación y debate, el COPRESIDA
concluyó la formulación del anteproyecto de ley para la modificación de la Ley 55-93 sobre
SIDA. Por primera vez se ha elaborado y aprobado por el Fondo Mundial un plan de
adquisiciones de medicamentos y otros insumos a tres años (COPRESIDA, 2009).
La Dirección General de Control de las ITS/VIH/SIDA (DIGECITSS) actualizó las Normas
Nacionales de Atención a las Personas que Viven con el Virus (PVVS) y formuló los
Protocolos de Atención Integral en VIH y SIDA. Recientemente también fue formulado el
Plan Nacional para la Inclusión de la Respuesta al VIH en los Planes de Preparación,
Respuesta y Recuperación en Contextos de Emergencias 2009-2015. Asimismo está en
proceso de formulación el plan estratégico del Comité de Prevención y Control de VIH y
SIDA de las FF.AA. (COPRECOS).



                                                                                                  50
A pesar de haber culminado recientemente el financiamiento del Banco Mundial al
COPRESIDA, durante los últimos años se ha producido una expansión de los programas de
prevención y un aumento de la cobertura en servicios de atención. No obstante, todavía
estamos lejos del acceso universal como establecen los Objetivos de Desarrollo del
Milenio. De acuerdo al Informe de Seguimiento a los ODM realizado por la MEPYD y
Naciones Unidas (2010), la proporción de personas con infección avanzada de VIH que
recibe medicamentos antirretrovirales ha aumentado significativamente en los últimos tres
años, alcanzando al 2009 el 71% y sólo la mitad de las embarazadas infectadas con VIH
están recibiendo el tratamiento. La cobertura de las personas viviendo con el virus alcanza
el 52% (COPRESIDA, 2009). El número de Unidades de Atención Integral (UAI) aumentó
de 3 en el año 2000 y en la actualidad, la provisión de servicios y la entrega de la terapia
antirretroviral se realiza a través de 78 UAI, diseminadas en todo el territorio nacional. En
el 2009 fueron abiertas 10 Unidades (COPRESIDA, 2009).
Otros relevantes avances recientes son la inclusión de los medicamentos antirretrovirales
dentro del paquete de servicios del Sistema Dominicano de Seguridad Social (SDSS) y la
inclusión de forma directa como beneficiarios del Seguro Familiar de Salud (SFS) del
Régimen Subsidiado a las personas viviendo con VIH. Dicha cobertura se producirá a
través del Seguro Nacional de Salud (SENASA) y se estima que más de 10 mil personas
serán beneficiadas. En diciembre del 2009 el gobierno formalizó la entrega de siete mil
carnets de SENASA a personas con VIH y Sida al Sistema Dominicano de Seguridad
Social y el Programa Solidaridad ingresó a 3,085 personas viviendo con el VIH a los
programas de Subsidio Sociales del Gobierno Dominicano(COPRESIDA, 2009).
Una novedosa acción a destacar, implementada por COPRESIDA, es el desarrollo de una
estrategia dirigida a la población haitiana inmigrante que incluye prevención e intercambio
técnico y armonización de acuerdos y protocolos con Haití.
A fin de generar insumos relevantes para las políticas y programas, el COPRESIDA y
DIGECITSS han impulsado el desarrollo de estudios sobre conocimientos, actitudes y
prácticas en diferentes segmentos poblacionales, tales como estudiantes universitarios,
usuarios de drogas, niños y niñas en condición de calle, jóvenes rurales, personas privadas
de libertad y pobladores de bateyes.
El COPRESIDA, en coordinación con múltiples instituciones públicas y de la Sociedad
Civil, ha fomentado la participación de las Personas Viviendo con VIH y/o SIDA, como
aliados claves para la formulación e implementación de las estrategias y programas y la
ejecución del Programa de Veeduría Ciudadana en ITS/VIH/SIDA. Las estrategias de
sensibilización y capacitación han tomado en cuenta la tendencia al aumento del número de
casos del VIH en mujeres incorporando la perspectiva de género. Dichas estrategias
incluyen la formación de educadores pares y grupos de autoayuda, el fomento de la
autogestión comunitaria y la promoción de acciones preventivas en espacios laborales.
También se han impulsado estrategias nacionales para el manejo del vínculo entre el VIH-
SIDA y la violencia de género en los servicios que ofrece el Ministerio de Salud.
Con el objetivo de impulsar la movilización social, actualmente está siendo ejecutado el
programa “Fortalecimiento de la Respuesta a la Epidemia de VIH en la República
Dominicana (2009-2015)” a cargo del Instituto Dermatológico y Cirugía de Piel. También
está en ejecución la “Estrategia Nacional de Educación en VIH y Sida basada en Aptitudes

                                             51
para la Vida” coordinado entre el Ministerio de Educación y el COPRESIDA que se
desarrolla en 400 escuelas y está dirigido a 80, 000 estudiantes a partir del nivel inicial,
básico y media.

2.2.4 Elevada mortalidad infantil y mortalidad materna

Situación
La tendencia de descenso de la tasa de mortalidad infantil29 verificada durante las últimas
décadas se ha detenido al finalizar la década actual en un nivel muy alto en el contexto
latinoamericano. De acuerdo a la ENDESA, la mortalidad durante el primer año de vida
para el quinquenio 2002-2007 se estima en 32 defunciones por cada mil nacidos vivos,
valor sin diferencia significativa respecto al estimado para el quinquenio 1997-2002 que es
de 31 por mil. De acuerdo a la ODH (2010), el nivel actual de la tasa de mortalidad infantil
está por encima del promedio regional y es 18% más elevado que el valor esperado dado el
estándar mundial asociado a la riqueza por habitante.
                                                                       Gráfico 18
                                                     Tasa de mortalidad Infantil. 1991-2008
                                            Fuente: Encuestas Endesa (1991y 1996) y Ministerio de Salud Pública y
                                                               Asistencia Social (1999-2008)
                                     50
                                     45                        47,0
             Por mil nacidos vivos




                                     40   43,0
                                                                                 35,7       35,4          35,4
                                     35                                                                               30,7
                                     30                                                                     32,2
                                                                                 30,0              30,6            30,6      29,6
                                     25                                                 28,4
                                     20
                                     15
                                     10
                                      5
                                      0
                                       91

                                       92

                                       93

                                       94

                                       95

                                       96

                                       97

                                       98

                                       99

                                       00

                                       01

                                       02

                                       03

                                       04

                                       05

                                       06

                                       07

                                       08
                                     19

                                     19

                                     19

                                     19

                                     19

                                     19

                                     19

                                     19

                                     19

                                     20

                                     20

                                     20

                                     20

                                     20

                                     20

                                     20

                                     20

                                     20




        Fuente: MEPYD/Naciones Unidas (2010). Informe ODM.


La mortalidad neonatal30, que es el principal componente de la mortalidad infantil31, se ha
mantenido en un nivel muy alto (23 por mil según la ENDESA 2007) y una escasa
reducción desde la década del 90, lo cual refleja serios problemas en la calidad de los
servicios de salud. De hecho, tres de las principales causas de muerte neonatal (síndrome
dificultad respiratoria del recién nacido, sepsis bacteriana del recién nacido, hipoxia
intrauterina y asfixia del nacimiento) son evitables con una adecuada gestión de los
cuidados en el entorno hospitalario y un personal adecuado en cantidad y en calidad (ODH,


29
   Probabilidad de morir durante el primer año de vida.
30
   Probabilidad de morir durante el primer mes de vida.
31
   De acuerdo a los datos del sistema de vigilancia epidemiológica de los eventos bajo observancia de la
estrategia Tolerancia O ejecutada por el Ministerio de Salud Pública (DIGEPI, 2010), el 82% de las muertes
de menores de un año notificadas son neonatales.

                                                                            52
2010). La Dirección General de Epidemiología (2010) reporta que el 69% de las muertes
infantiles ocurren por esas tres causas.
Por efecto de los programas de inmunización, rehidratación oral y atención a las
infecciones respiratorias agudas, la tasa de mortalidad en la niñez32 también se mantuvo
descendente hasta final de esta década. Entre las dos últimas ENDESAS, este indicador no
mostró un cambio significativo, pasando de 38 a 36 por mil nacidos vivos, que es un 50%
más elevado que el promedio regional. De acuerdo a la ODH (2010), el nivel actual de la
tasa de mortalidad en la niñez es 11% superior al valor esperado dado el estándar mundial
asociado a la riqueza por habitante. Además, las proyecciones plausibles indican que es
muy poco probable que el país alcance la meta de reducir la tasa de mortalidad en la niñez
en dos terceras partes, entre 1990 y 2015, como establecen los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (MEPYD/Naciones Unidas, 2010).
En el período estudiado se han mantenido las tradicionales disparidades en la mortalidad
infantil asociadas al ingreso y al nivel educativo de las madres, así como a las áreas
geográficas. Por ejemplo, de acuerdo a ENDESA 2007, la tasa de mortalidad infantil varía
entre 48 por mil en los niños(as) de madres sin escolaridad hasta 16 por mil en aquéllos(as)
de madres con educación superior; y asimismo, la mortalidad infantil disminuye desde 43
por mil en los hijos(as) de mujeres pertenecientes al quintil de riqueza inferior hasta 26 por
mil en los de aquéllas clasificadas en el quintil superior. Respecto a la mortalidad de
menores de 5 años, la ENDESA 2007 revela que el quintil inferior de riqueza registraba
una tasa 1.9 veces la del grupo más rico. La mayor disparidad se observa en la tasa de
mortalidad post-neonatal: la estimada para el quintil inferior es 2.4 veces la correspondiente
al quintil de mayor ingreso.
Al comparar los resultados de las dos últimas ENDESAS, la ODH constató que la distancia
de las tasas de mortalidad entre el estrato de nivel educativo más alto y más bajo aumentó
entre 2002 y 2007, lo cual refleja una mayor polarización social y evidencia el impacto que
podría tener la elevación del nivel educativo de las madres en la reducción de la mortalidad
infantil.
La ENDESA 2007 ha mostrado que la cobertura de atención profesional prenatal (98.9%),
de atención institucional de los partos (97.5%) y la atención profesional durante el parto
(97.8%) son muy superiores a la mayoría de los países latinoamericanos. Paradójicamente,
la tasa de mortalidad materna se mantiene en niveles muy altos. La razón de mortalidad
materna resultante de la ENDESA 2002 para los diez años previos a la encuesta es de 178
defunciones maternas por cada 100,000 nacimientos, mientras la ENDESA 2007 estimó
159 para el período 1997-2007. Debido al error muestral, no puede afirmarse que dicho
indicador haya disminuido33. La ODH (2010) ha estimado que el valor esperado de la tasa
de mortalidad materna, dado el estándar mundial asociado al porcentaje de partos


32
     Probabilidad de morir antes de cumplir 5 años.
33El informe de la ENDESA 2007 aclara que sus resultados no proporcionna evidencia de que la razón de mortalidad
materna haya disminuido tomando en cuenta que, dado el error muestral para la estimación de 159 muertes maternas por
cada 100,000 nacidos vivos, el intervalo de confianza es de 105 a 213, por tanto incluye la estimación de la ENDESA
2002 de 178 muertes maternas por 100,000 nacidos vivos.




                                                        53
institucionalizados, debería ser la quinta parte del valor registrado y tomando en cuenta la
riqueza por habitante, el valor esperado debería ser la mitad del observado.
De acuerdo a los datos del sistema de vigilancia epidemiológica de los eventos bajo
observancia de la Estrategia Tolerancia O ejecutada por el Ministerio de Salud Pública, la
razón de mortalidad ha aumentado al pasar de 72.8 muertes maternas por cada 100,000
nacidos vivos en el 2007 a 85.9 en el 2010. Los indicadores de monitoreo del Ministerio
reportados para el 2007 muestran que por lo menos el 67.7% de la muertes maternas han
sido evitables y del total de muertes maternas apenas el 68.4% fue sometido a análisis de
evitabilidad mediante una auditoría médica realizada por un comité hospitalario (ODH,
2010).
Para el 2010, la DIGEPI reporta que los trastornos hipertensivos continúan siendo la
primera causa de muerte registradas, representando el 22.2% de los casos, seguidas de otras
causas obstétricas directas como las complicaciones de embarazos terminados en aborto
(12.7%) y las hemorragias (11.1%). Las causas obstétricas indirectas, tales como
VIH/SIDA y neumonía, representan un 23% de las muertes.
Las proyecciones plausibles indican que no se logrará la meta de reducir en 75% la tasa de
mortalidad materna que existía a inicio de la década pasada, es decir, una mortalidad no
mayor de 46.9 por 100 mil en el 2015, como establecen los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (MEPYD/Naciones Unidas, 2010).
Por su probable vínculo con la mortalidad infantil y la mortalidad materna, cabe destacar la
elevada prevalencia de partos por cesárea en el país, excediendo el nivel recomendado en
los Indicadores de Proceso de Naciones Unidas para monitorear los servicios obstétricos, el
cual oscila entre 5% y 15%. Se trata de un problema creciente frente al cual el Ministerio de
Salud Pública no ha tomado medidas ni de prevención ni de sanción. A continuación se
reseñan algunas estadísticas recientes:
    El Ministerio de Salud Pública reporta en su memoria del 2009 un 38% de partos
     por cesárea a nivel nacional.
    La Dirección General Materno Infantil y Adolescentes del Ministerio de Salud
     Pública y el UNFPA (2008) en un estudio realizado en 20 hospitales de todo el país
     determinó que el porcentaje de partos por cesáreas varía entre 11.7% y 53.0%.
    En un estudio realizado por CONAPOFA (2007) en 31 establecimientos públicos de
     23 provincias fue constatado un 43% de partos por cesáreas.
    En el caso de los dos principales hospitales de maternidad de Santo Domingo (San
     Lorenzo de Los Mina y Nuestra Señora de La Altagracia), este indicador se eleva
     36 %.
    En un estudio realizado por el Centro de Estudio del Género/INTEC (2010) se
     encontró que en el 2008, el porcentaje de partos por cesárea fue 50.9% en el
     Hospital Dr. Vinicio Calventi, 39.5% en el Hospital Dr. Luis E. Aybar y 95.3% en
     el Hospital Regional Dr. Marcelino Vélez Santana. Todos estos hospitales están
     ubicados en áreas densamente pobladas y con un alto nivel de pobreza.
Intervenciones del Estado
Desde inicios de la década, el Estado ha realizado esfuerzos por reducir la mortalidad
materna y la mortalidad infantil. Con ese objetivo, en los últimos años importantes

                                             54
documentos normativos han sido elaborados tales como el Plan Estratégico de Reducción
de la Mortalidad Materna e Infantil, el Plan Estratégico Tolerancia Cero, el Plan Decenal
de Salud 2007-2015, las Normas Nacionales de Atención al Embarazo, Parto y Puerperio,
las Guías de Atención de las Principales Urgencias Obstétricas, las Normas Nacionales de
Vigilancia Epidemiológica de la Mortalidad Materna e Infantil, el Reglamento de la
Estrategia Tolerancia Cero a las Muertes Maternas Evitables y el Plan Estratégico Nacional
para la Salud Integral de Adolescentes 2010-2015.
Otras iniciativas relevantes para combatir la mortalidad materna se destacan la creación de
Comités de Análisis de Evitabilidad de la Mortalidad Materna, la implementación de la
estrategia Cuidados Obstétricos de Emergencia (COEm), y la disposición ministerial de
declarar el 2007 como el Año de los Cuidados Obstétricos de Emergencia. También, la
Dirección General Materno Infantil y de Adolescentes (DIGEMIA) creó el Task Force en
Cuidados Obstétricos de Emergencia con alrededor de 800 proveedores de servicios de
salud capacitados y fueron abiertos dos centros de capacitación en COEm, en los Hospitales
Cabral y Báez y Materno Infantil San Lorenzo de Los Mina.
A pesar de la existencia de estos planes, normas y protocolos para mejorar la calidad de la
atención, múltiples estudios han detectado serias debilidades en los servicios de salud
reproductiva ofrecidos en los establecimientos públicos. En una encuesta a 465 usuarias de
los servicios de salud reproductiva y a personal proveedor de dichos servicios, que abarcó
las 8 regiones de salud y 31 establecimientos públicos de 23 provincias, CONAPOFA
(2007) encontró evidencias de una escasa aplicación de las Normas de Atención al
Embarazo, Parto y Puerperio. Este estudio comprobó debilidades tales como la falta de
información a las usuarias sobre el programa de planificación familiar, lactancia materna y
las señales de alarma del embarazo y el puerperio, baja cobertura de las acciones
preventivas, aplicación indiscriminada de episiotomías y elevado porcentaje de cesáreas.
La Evaluación de la disponibilidad y uso de los Cuidados Obstétricos de Emergencia
realizada por la Dirección General Materno Infantil y Adolescentes del Ministerio de Salud
Pública y el UNFPA (2008) en 20 hospitales de todo el país también comprobó debilidades
importantes en la calidad de los servicios de salud reproductiva.
Un estudio más reciente, realizado por Connolly, Bautista y Castro en el 2009 sobre el uso
del formulario de Historia Clínica Perinatal y Neonatal en los dos principales hospitales
materno-infantiles del país (Maternidad Nuestra Señora de la Altagracia y Maternidad de
San Lorenzo de Los Mina) constató que este instrumento no es llenado íntegramente y la
información obtenida no se compila de forma sistemática, ni manual, ni electrónicamente,
lo cual impide la utilización de los datos para la revisión de los procesos clínicos de
seguimiento o la medición de la calidad de la atención. Además, el estudio constató que la
Dirección General de Epidemiología y las Direcciones Provinciales y Servicios Regionales
de Salud no monitorean el llenado de este instrumento y que el personal de salud del área
materno-infantil no otorga importancia a su utilización para mejorar el seguimiento clínico
y el análisis epidemiológico de los datos
El estudio realizado por el Centro de Estudio del Género/INTEC (2010) en los Hospitales
Dr. Marcelino Vélez, Dr. Luis E. Aybar, Dr. Vinicio Calventi y el Hospital Municipal
Materno Infantil Villa Mella, al indagar sobre la implementación de las Normas
Nacionales, Guías y Protocolos de Atención en diversas áreas (salud sexual y reproductiva,

                                            55
adolescente, violencia y otras normativas vigentes), encontró que “son escasamente
conocidas por el personal de salud que presta servicios”. Además, el estudio afirma que en
la medición de la aplicación de las normas nacionales y los protocolos de atención, se pudo
apreciar desconocimiento generalizado de la mayoría de éstas y poca información sobre
normas de planificación familiar y salud reproductiva, sobre las de prevención, diagnóstico
y tratamiento temprano del cáncer cérvico uterino, y las de vigilancia epidemiológica de la
mortalidad materna.
Finalmente, es importante resaltar que en la República Dominicana las complicaciones de
embarazos terminados en aborto constituyen la tercera causa de muertes maternas. De
acuerdo al Sistema Nacional de Vigilancia Epidemiológica del Ministerio de Salud Pública,
la proporción muertes maternas ocurridas por dicha causa aumentó de 7.6% en el 2008 a
12.7% en el 2010. A pesar de esto, el aborto continúa criminalizado, incluyendo el aborto
por causas terapéuticas. El artículo 38 de la nueva Constitución, que establece “el derecho a
la vida como inviolable desde la concepción hasta la muerte”, impide la inclusión en el
Código Penal de una excepción de despenalización del aborto por causales como peligro de
la vida de la mujer, cuando el embarazo es producto de una violación sexual o de un incesto
(CLADEM, 2010).

2.2.5 Elevada demanda insatisfecha de anticoncepción

Situación
Desde principios de la década de los 90, la necesidad insatisfecha de planificación familiar
mostró una tendencia descendente, pero a partir de los inicios de la década actual este
importante indicador del acceso a la salud reproductiva, se ha estancado en un nivel alto, en
torno al 11% de las mujeres en unión conyugal. De acuerdo a ENDESA 2007, el 11.4% de
las mujeres tenía necesidades insatisfechas en materia de planificación familiar,
prácticamente igual que la cuantificada en la ENDESA 2002.
La necesidad insatisfecha para el espaciamiento intergenésico34 es 7 %, mientras que la
necesidad para limitar la procreación35 alcanza el 4 % de las mujeres en unión, cifras
idénticas los niveles encontrados en el 2002. La satisfacción de la demanda de
anticoncepción es una responsabilidad compartida entre el Estado y el sector privado ya
que, según la ENDESA 2007, el sector público cubre el 51.2% de las mujeres que usan
anticonceptivos.

34
   La necesidad insatisfecha para espaciar incluye: mujeres actualmente embarazadas/amenorréicas cuyo
embarazo actual/último nacimiento sí fue deseado, pero más tarde; mujeres actualmente
embarazadas/amenorréicas cuyo embarazo actual/último nacimiento no fue deseado pero que ahora dicen que
desean más hijos e hijas; mujeres fértiles que no usan planificación familiar, que no están ni embarazadas ni
amenorréicas y que desean más hijos e hijas pero prefieren esperar por lo menos dos años o que están
inseguras de cuando tenerlo; mujeres fértiles que no usan planificación familiar y que están inseguras de si
desean más hijos e hijas (ENDESA 2007).
35
   La necesidad insatisfecha para limitar incluye: mujeres actualmente embarazadas/amenorréicas cuyo
embarazo actual/último nacimiento no fue deseado y que no desean más nacimientos o no están seguras si
desean otro nacimiento; mujeres fértiles que no están embarazadas o amenorréicas, que no usan
anticoncepción y que no desean más nacimientos (ENDESA 2007).



                                                     56
Es importante destacar que se observan significativas variaciones en la demanda
insatisfecha de planificación familiar según edad de la mujer, nivel de ingreso y área
geográfica (excepto según zona urbana y rural). Las mujeres unidas pertenecientes al grupo
de edad de 15 a 19 años tenían un 28% de necesidad insatisfecha, en contraste con un 6%
de las mujeres de 35 a 44 años. El menor acceso y uso de métodos de planificación
familiar, así como a información y servicios de salud es un factor determinante de los
niveles de embarazos no deseados y abortos en las adolescentes. Dada el carácter ilegal de
todo tipo de abortos, se carece de datos estadísticos sobre el aborto en adolescentes, pero se
dispone de algunas evidencias empíricas. Por ejemplo, en el año 2008, en dos de los
mayores hospitales de maternidad de la ciudad de Santo Domingo, los hospitales Nuestra
Señora de la Altagracia y San Lorenzo de Los Mina, el 80% de los abortos provocados
fueron de adolescentes entre los 12 y 18 años (CLADEM, 2010).
Por otro lado, el efecto del nivel socioeconómico en el acceso a la anticoncepción se refleja
en que la necesidad insatisfecha es mayor entre las mujeres ubicadas en el quintil de
riqueza inferior (15%) en comparación con las que pertenecen al quintil de riqueza superior
(9 %).
Con relación a las disparidades geográficas, las cifras por regiones muestran que los
mayores porcentajes de mujeres con necesidad insatisfecha de planificación familiar se
encuentran en las regiones 0 y IV (13 %), mientras que la menor necesidad se registra en
las regiones VII y VIII (9 %). A nivel provincial, este indicador oscila entre un mínimo de
5.5% en San José de Ocoa y Santiago Rodríguez y un máximo de 18% en Elías Piña y
Pedernales.
                                                       Gráfico 19
                                   Necesidades insatisfechas en materia de
                                      planificación familiar. 1991-2007.
                                         Fuente: Endesa (1991, 1996, 2002, 2007)
                       20
                            17,2
                       15                       12,5
           Porciento




                                                                11,9         10,9           11,4
                       10   9,2
                                                 7,1            7,4           6,7           6,6
                            8,0
                       5
                                                5,3             4,5          4,2            4,4
                       0
                         91

                         92

                         93

                         94

                         95

                         96

                         97

                         98

                         99

                         00

                         01

                         02

                         03

                         04

                         05

                         06

                         07
                       19

                       19

                       19

                       19

                       19

                       19

                       19

                       19

                       19

                       20

                       20

                       20

                       20

                       20

                       20

                       20

                       20




                                               Total      Para espaciar      Para limitar

       Fuente: MEPYD/Naciones Unidas (2010). Informe ODM.


Las restricciones existentes en el acceso a la salud reproductiva y los derechos
reproductivos también se confirman con el alto porcentaje de nacimientos no planificados.
De acuerdo a la ENDESA 2007, en el 30 % de los nacimientos ocurridos en los cinco años
anteriores, la madre no quería salir embarazada en ese momento, y el 14 % de los
nacimientos fueron reportados como no deseados. En la ENDESA 2002, los valores eran
muy similares, 30 % y 13.5%, respectivamente.



                                                           57
                                                Gráfico 20




Las brechas en el acceso a la anticoncepción y en el ejercicio de los derechos reproductivos
según regiones geográficas también se evidencian al comparar la tasa global de fecundidad
observada y la deseada36.
                                               Gráfico 21
                                 Tasa global de fecundidad observada
                           y tasa global de fecundidad deseada (2005-2007)




36
  La tasa de fecundidad deseada expresa el nivel de fecundidad que teóricamente resultaría si todos los
nacimientos no deseados pudiesen ser evitados.

                                                     58
Intervenciones del Estado
Durante los últimos años, se ha fortalecido y ampliado el acceso a los servicios de salud
sexual y reproductiva, así como la calidad de los mismos. Un hecho determinante en este
avance ha sido la creación del Comité para la Disponibilidad Asegurada de Insumos
Anticonceptivos (DAIA), el cual fue oficialmente constituido en el 2007 con el objetivo de
ser ente asesor y de coordinación y abogacía de las instituciones del Estado y ONGs, en
materia de provisión de insumos anticonceptivos. Entre las organizaciones participantes
están el Ministerio de Salud Pública (que la preside), el Consejo Nacional de Población y
Familia (CONAPOFA), organismos de cooperación internacional, varias ONGs, las
Fuerzas Armadas, el Instituto Dominicano de Seguridad Social y una de las
Administradoras de Salud del Sistema de Seguridad Social (SENASA).
Uno de los principales logros en este ámbito es que por primera vez el Estado dominicano
ha asumido la responsabilidad de financiar la compra de métodos anticonceptivos. La
acción del Comité DAIA ha mejorado significativamente la eficiencia en los procesos de
adquisición y administración logística de anticonceptivos, así como la capacitación técnica
de los entes proveedores. Además, ha iniciado la integración de la planificación familiar a
otros servicios de salud sexual y reproductiva. Recientemente el Comité amplió su ámbito
de trabajo y cambió su nombre a “Comité para la Disponibilidad Asegurada de Insumos y
Anticonceptivos” para abarcar otros insumos de salud reproductiva (Aronovich, Ali y
Quesada, 2008).
A pesar de estos avances, persisten importantes debilidades en el acceso a los servicios e
insumos de planificación familiar en el país. Un estudio realizado por Sánchez, Agudelo,
Nuñez, Brito-Anderson y Quesada (2008) comprobó limitaciones en el sistema de
información logística tales como “inconsistencias en el llenado de formularios, que los
informes no fluyen en forma estandarizada y continua, y no se usan para tomar decisiones
logísticas en los niveles superiores”. Señalan los autores que “algunas de las causas de estos
problemas son la falta de monitoreo sistemático y retroalimentación con base en los
informes, la rotación del recurso humano, la falta de un manual de procedimientos apoyado
por un programa continuo de capacitación en el servicio a nuevo personal”. Este
diagnóstico también detectó que el 31% de los establecimientos estudiados nunca habían
sido visitados por los supervisores del Ministerio de Salud Pública.
Otro aspecto crítico es que ante situaciones de desastres naturales, el Ministerio de Salud
Pública no tiene establecido un plan de contingencia que incluya atención en salud sexual y
reproductiva para las mujeres albergadas en los refugios y las desplazadas (Sánchez,
Agudelo, Nuñez, Brito-Anderson y Quesada, 2008). Las mujeres en edad reproductiva, en
especial las adolescentes y jóvenes son especialmente vulnerables a los desastres naturales.
El estudio realizado por Alba y Luciano (2008) sobre el impacto de la tormenta Noel en la
salud sexual y reproductiva determinó los siguientes efectos: limitaciones de acceso a
atención prenatal y parto; infecciones vaginales, complicaciones del embarazo, incluyendo
abortos espontáneos; falta de acceso a planificación familiar; embarazos no deseados; estrés
post traumático; violencia sexual y por el compañero íntimo.
El citado estudio constató que “factores como la falta de mecanismos institucionales para
incluir la SSR en las prioridades de atención a la emergencia, las actitudes de los recursos

                                             59
humanos frente al tema y los efectos propios del desastre, fueron barreras importantes para
la intervención adecuada”.

2.2.6 Elevada prevalencia del cáncer cérvicouterino y de mama

Situación
El cáncer, en particular el cérvicouterino y el de mama, es una de las principales
enfermedades crónicas cuya prevalencia muestra una tendencia creciente, producto de la
transición epidemiológica y las deficiencias en los programas de prevención. De acuerdo al
Programa Nacional para el Control de las Enfermedades Crónicas no Transmisibles del
Ministerio de Salud Pública (2010), “en el país existen pocos estudios consistentes
relacionados con las Enfermedades no Transmisibles (ENT), sin embargo, los que se
disponen y el perfil de mortalidad en el país, sugieren que es un problema de salud
creciente, poco relevado por las autoridades de salud, la comunidad médica, de salubristas y
por la propia sociedad civil”.
No existe en el país un registro integrado de tumores ni un Sistema de Vigilancia
Epidemiológica de las enfermedades crónicas, por lo cual se recurre a los datos registrados
en dos establecimientos de servicios de oncología con alta demanda de atención en el
país37. De acuerdo a estas fuentes, la incidencia registrada de cáncer en la población fue en
el 2007 de aproximadamente 29 casos por cada 100,000 habitantes. La incidencia en la
población femenina es casi dos veces mayor (39.3/100 mil) que en hombres (18.4/100
mil), a causa de una elevada incidencia del cáncer de mama en la mujer. El sitio primario
de ocurrencia más frecuente es el cáncer de mama que representa el 35% de los casos de
cáncer en el sexo femenino, seguido del cáncer de cérvix con un 26% (Peña, Muñoz,
González y Gil, 2009). De acuerdo a la Dirección General de Epidemiología del Ministerio
de Salud Pública, la tasa de cáncer de mama aumentó de 13.6 por mil en el 2007 a 13.9 por
mil en el 2008, mientras la tasa de cáncer cérvicouterino se incrementó de 7.5 por mil a
11.6 por mil, respectivamente38.
La ENDESA 2007 detectó muy bajos niveles de prácticas preventivas del cáncer de mama
y cérvicouterino y probablemente se han mantenido, dado que no se han realizado
campañas sistemáticas y cobertura nacional con ese objetivo. Apenas el 10 % de las
mujeres se había realizado mamografía en los últimos doce meses antes de la encuesta y el
6 % se hizo sólo tacto manual. Los mayores niveles de atención preventiva se registran en
el grupo de 35-49 años, de las cuales un 18 % se hizo mamografía. Las diferencias según
provincias en este indicador son importantes, oscilando entre un 5 % en Monte Plata y un
12 % en Santiago.
En cuanto a la prevención del cáncer cérvicouterino, el Ministerio de Salud Pública reporta
que la cobertura del examen de Papanicolaou aumentó de 26% en el 2006 a 32% en el
2008, un nivel aún muy bajo. La ENDESA 2007 mostró que en el año anterior a la
encuesta, dicho examen fue realizado por el 40 % de las mujeres, variando entre 8 % en las
adolescentes hasta 54 % en las mujeres de 35 a 49 años. En la zona rural, sólo el 35.6% de

37
 Hospital Oncológico Dr. Heriberto Pieter y el Instituto Oncológico del Cibao.
38
 Estimaciones basadas en los registros de casos del Hospital Oncológico Dr. Heriberto Pieter y el Instituto
Oncológico del Cibao

                                                     60
las mujeres se habría hecho esta prueba, en contraste con el 41.8% en la zona urbana. La
variación según provincia es también muy acentuada, oscilando entre un 47 % en San José
de Ocoa y 29% en Elías Piña. Asimismo, el rango de variación según nivel educativo oscila
entre 34% en las mujeres sin escolaridad y 51% en aquellas con nivel superior.
Intervención del Estado
Durante los últimos años, el Estado ha implementado varias iniciativas para responder a la
creciente incidencia del cáncer de mama y cérvicouterino, pero debido a su carácter tan
reciente, el impacto de las mismas todavía no es perceptible.
El Plan Decenal de Salud 2006-2015 establece que el Sistema Nacional de Salud deberá
“asumir el desafío de desarrollar políticas, estrategias y capacidades para la prevención y
detección temprana y tratamiento efectivo de las principales localizaciones de cáncer en el
país, al menos para el cáncer de próstata, el de cuello uterino, el de mama y los de vías
digestivas y vías respiratorias, con efectividad para revertir la tendencia ascendente de sus
tasas de mortalidad”.
El Ministerio de Salud Pública ha elaborado y divulgado Normas de Prevención,
Diagnóstico Temprano y Tratamiento de Cáncer Cérvico Uterino y Normas Nacionales
para la Prevención y Manejo de Patologías de Mama. Desde el 2008 el país cuenta con el
primer “Plan Estratégico para la prevención y el control integrado de enfermedades
crónicas no transmisibles (ECNT) 2008-2015”, en el cual se priorizan intervenciones
dirigidas a la prevención y control del cáncer y este año el Ministerio de Salud Pública
emitió una resolución creando el Programa de Prevención y Control de las Enfermedades
Crónicas no Transmisibles, el cual actualmente está desarrollando el Subsistema de
Vigilancia de ese tipo de enfermedades y el registro nacional de tumores. Desde dicha
instancia este año se han capacitado 800 personas de los servicios del primer nivel de
atención en promoción de estilos de vida saludable.
En el 2009 fue creada la Comisión Nacional de Prevención y Control del Cáncer,
encabezada por el Ministerio de Salud Pública e integrada por el Instituto Oncológico
Heriberto Pieter, la Sociedad Dominicana de Hematología y Oncología, Instituto
Oncológico del Cibao, el Ministerio de Educación, la Asociación Dominicana de
Facultades de Escuelas de Medicina, la Superintendencia de Salud y Riesgos Laborales,
entre otras organizaciones públicas y privadas. No se conoce si cuenta con un plan
estratégico y financiamiento para su ejecución.
A pesar de las acciones de políticas públicas arriba reseñadas, sólo seis hospitales públicos
y cinco pertenecientes a ONGs tienen mamógrafos y todavía el país no cuenta con
estructuras en su sistema de salud para el tratamiento del cáncer en las diferentes regiones
del país, lo cual explica que “la pérdida de casos detectados antes de ser adecuadamente
tratados es muy alta”, como se afirma en el Plan Decenal de Salud 2006-2015. La
responsabilidad en este ámbito hasta ahora recae principalmente en dos ONGs, el Hospital
Oncológico Dr. Heriberto Pieter y el Instituto Oncológico del Cibao, que no cuentan con las
condiciones para atender la creciente demanda de los sectores de bajos ingresos que no son
cubiertos por el Sistema de Seguridad Social.




                                             61
2.3 Equidad de género
2.3.1 Ausencia de políticas de corresponsabilidad trabajo/familia39

Múltiples procesos sociodemográficos ocurridos en las últimas décadas han incrementado
las necesidades de cuidados familiares: envejecimiento de la población, reducción del
tamaño de las familias, emigración masiva de mujeres al exterior, incorporación creciente
de mujeres al mercado laboral, aumento en la proporción de hogares encabezados por
mujeres, entre otros. Al mantenerse sin cambios la rígida división de roles de género al
interior de los hogares, el resultado ha sido una crisis cuantitativa y cualitativa del cuidado
humano, que ha afectado profunda y negativamente la calidad de vida de las mujeres, el
bienestar de las familias y de la fuerza laboral y la productividad de las empresas.
Por otro lado, las deficiencias en las condiciones físicas de las viviendas en los sectores de
bajos ingresos y las deficiencias en la cobertura y calidad de los servicios de transporte
público, agua potable y electricidad, inciden negativamente en la carga de trabajo
doméstico que asumen las mujeres debido al mantenimiento de una rígida división de roles
de género al interior de los hogares. Por ejemplo, la disponibilidad de agua potable
mediante conexión intradomiciliaria sólo la disfruta el 49.5% de los hogares a nivel
nacional, el 58.9% en la zona urbana y el 28.2% en la zona rural (ENDESA 2007). Esta
situación es más grave en las ciudades, donde mayor es la tasa de ocupación femenina.
Los programas sociales que favorecen la conciliación entre responsabilidades familiares y
laborales, como las estancias infantiles, centros de educación inicial y centros de atención a
personas con discapacidad y envejecientes) tienen una reducida cobertura poblacional. En
su memoria del 2009, el Consejo Nacional de la Seguridad Social reporta que existen 33
estancias infantiles, que brindan servicios a 1,815 niños/as (desde cuarenta y cinco días de
nacido hasta cinco años) dependientes de titulares del Régimen Contributivo, una cantidad
que representa el 28% de la meta establecida para ese año. Este servicio aún no han
iniciado para los Regímenes Contributivo-subsidiado y Subsidiado, en el cual se ubican
los/las trabajadores/as del sector informal, que constituyen la mayoría de la Población
Económicamente Activa .
Las tasas netas de asistencia40 en el Nivel Inicial completo muestran la baja cobertura de
este servicio, aunque con una tendencia creciente: aumentó de 30.9% en el 2007-08 a
33.1% en el 2008-09. En el último año del Nivel Inicial, la tasa neta de asistencia pasó de
68.3% a 74.9% en dicho período (Ministerio de Educación, 2010).
Se estima que la totalidad de la población trabajadora tiene necesidades insatisfechas en
materia de conciliación entre las responsabilidades familiares y laborales. Esta deficiencia
de políticas públicas contribuye al mantenimiento del tradicional trabajo infantil doméstico
en hogares de terceros. El hecho de no estar cubiertas por políticas de conciliación

39
   Este acápite está basado principalmente en: Gómez Carrasco, Carmen Julia y Cuervo, María Graciela
(2010). Ambos a dos: proveer y cuidar. El desafío pendiente en una sociedad en evolución. Organización
Internacional del Trabajo/CIPAF (en imprenta). Es el primer estudio sobre el tema de la conciliación
trabajo/familia en el país y el único realizado hasta el momento.
40
  La tasa neta de asistencia escolar es la matrícula del grupo en edad oficial de escolarización en un nivel de
enseñanza determinado, expresado como porcentaje de la población correspondiente a esa edad (Ministerio de
Educación, 2010).

                                                      62
trabajo/familia determina que las trabajadoras con responsabilidades familiares tengan
menor tiempo disponible para la capacitación laboral, sean más susceptibles a la
inestabilidad en el empleo y sean más propensas a la morbilidad asociada al estrés, lo cual
genera tanto ausentismo laboral como conflictos en el ámbito doméstico. A su vez, estas
situaciones generan menores posibilidades de ascenso laboral en comparación con los
hombres.
Los/as trabajadores/as con responsabilidades familiares, sobre todo, las/os del sector
informal, de bajos ingresos y las/os más jóvenes, tienen menos posibilidades de romper
con la transmisión intergeneracional de la pobreza, en la medida que se ven impedidos/as
de elevar su nivel de calificación laboral.
El nivel de conocimiento y conciencia sobre el tema de la conciliación trabajo-familia y co-
responsabilidad es apenas embrionario. En los espacios públicos de poder, tales como el
Congreso, los Ayuntamientos y el Poder Ejecutivo, dicho tópico no forma parte de la
agenda de discusión política. Paradójicamente, la conciliación trabajo-familia tampoco ha
sido tema prioritario del movimiento feminista ni de las ONGs que inciden en el área de
género o de defensa de los derechos económicos y sociales.
El sector empresarial percibe que existen serios obstáculos para la implementación de
políticas conciliatorias. Por un lado, señalan el costo económico de las medidas que
requieren inversiones en infraestructura física tales como las estancias infantiles y los
comedores económicos, al tiempo que aluden a la falta de incentivos fiscales para hacer
dichas erogaciones y al hecho de que los/as trabajdores/as no las demandan. Consideran
que el factor costo económico determina que sólo empresas de gran capital pueden aplicar
ese tipo de medidas. Por otro lado, plantean que existen factores culturales que obstaculizan
la aplicación de medidas conciliatorias que contravengan los patrones tradicionales de
masculinidad.
Pocas empresas dominicanas tienen programas formales de conciliación y las que han
implementado medidas en ese sentido no abordan todos los aspectos ni los diferentes tipos
de disposiciones. Ni aún en las empresas con alta participación de fuerza de trabajo
femenina, como son las del sector bancario y de zonas francas, la aplicación de políticas de
conciliación trabajo/familia se encuentra muy extendida. Por ejemplo, en el sector bancario
son inexistentes los lactarios y las estancias infantiles. Inclusive el teletrabajo, que es una
medida apropiada para este sector, es poco común.
En el caso de las zonas francas, en el que predominan las trabajadoras con hijos/as
menores, es baja la cobertura de las estancias infantiles, en torno al 11%, de acuerdo con
las cifras ofrecidas por la Asociación Dominicana de Zonas Francas (ADOZONA).
El sector sindical, igual que el empresarial, reconoce la importancia de las políticas de
conciliación trabajo-familia y está de acuerdo en que sean implementada, pero admiten que
estas no están siendo priorizadas debido a que el derecho a la sindicalización y las
reivindicaciones salariales siguen constituyendo las principales problemáticas.
Intervención del Estado
Actualmente existen dos iniciativas estatales recientes que colocan el tema de las políticas
de conciliación trabajo/familia en la agenda política: el Plan Nacional de Igualdad y
Equidad de Género 2006-2016 (PLANEG II) y el Plan Estratégico de Igualdad y Equidad

                                              63
de Género 2009-2013 del Ministerio de Trabajo. El desafío que implica la efectiva
implementación de estas iniciativas es mayúsculo tomando en cuenta que las crónicas
debilidades del Estado Dominicano, entre las cuales se destacan la falta de institucionalidad
y la corrupción en el uso de los fondos públicos. CLADEM (2009) afirma que el PLANEG
II “no ha logrado ser implementado, por la ausencia de las partidas presupuestarias
necesarias en cada institución y ministerio involucrado para su real puesta en marcha”.
El PLANEG II establece siete Temas Nacionales que proponen “cambios en la cultura, en
las instituciones, en los marcos jurídicos nacionales e institucionales y en la organización
de la oferta de servicios públicos, requeridos de acciones y políticas públicas que traspasen
el corto plazo y conciten la voluntad política de diferentes gobiernos”.
En el tercer tema “Fortalecer el empoderamiento económico e impulsar la superación de la
pobreza de las mujeres” se enmarcan objetivos y acciones importantes para facilitar la
conciliación trabajo/familia. El primer objetivo se refiere al ámbito laboral y persigue
“garantizar la igualdad de oportunidades y condiciones laborales entre mujeres y hombres,
focalizando intervenciones dirigidas a mujeres de bajos ingresos de zonas urbanas y rurales
y a mujeres jóvenes que buscan su primer empleo”; específicamente se propone “la
eliminación de obstáculos laborales confrontados por las mujeres a nivel de la segregación
ocupacional, la menor retribución salarial, las restricciones a beneficios laborales, la falta
de apoyo para la atención de su prole y sus menores capacidades en el manejo de
herramientas de trabajo”. Una de las líneas de acción establecidas para alcanzar este
objetivo es la creación de Estancias Infantiles.
Por otra parte, en el 2008 fue elaborado el Plan Estratégico de Igualdad y Equidad de
Género 2009-2013 por el Ministerio de Trabajo, en colaboración con el Ministerio de la
Mujer, con el propósito de “contribuir a establecer condiciones de equidad e igualdad de
oportunidades para mujeres y hombres en el ámbito laboral, que superen la tensión entre el
trabajo remunerado y la vida familiar, así como las conductas y prácticas culturales que
inducen a la discriminación laboral por razones de género”. Se trata de una estrategia clave
sin precedentes ya que la transversalización de género en este ámbito ha sido muy débil en
el país.
El Plan aborda tres áreas: 1) fortalecimiento institucional, capacitación y formación; 2)
seguridad social y responsabilidad social empresarial; y 3) comunicaciones y relaciones
interinstitucionales. El lineamiento general de la segunda área es “promover y acompañar
la implementación de acciones que contribuyan al cumplimiento de los compromisos del
Estado en materia de conciliación del trabajo y la vida familiar, por parte de personas
empleadoras y de autoridades locales y nacionales competentes”.

Entre las actividades enmarcadas en dicho lineamiento se incluyen las siguientes:

      Incidir en las instancias del Estado para ratificar e implementar el Convenio 156 de
       la OIT sobre Trabajadores con Responsabilidades Familiares.
      Promover iniciativas legislativas para sincronizar la normativa laboral con la
       conciliación entre el trabajo y la vida familiar.
      Seguimiento a los convenios internacionales relacionados con el tema de la
       conciliación entre el trabajo y la vida familiar, como es el caso del Consenso de
       Quito.

                                             64
El Estado dominicano es compromisario del Consenso de Quito, aprobado en Décima
Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe, organizada por la
CEPAL, que se llevó a cabo en agosto de 2008 en Quito (Ecuador), con el objetivo de
“examinar la participación política y paridad de género en los procesos de adopción de
decisiones a todos los niveles y analizar la contribución de las mujeres a la economía y la
protección social, especialmente en relación con el trabajo no remunerado”. En esta
conferencia, los países se comprometieron a “adoptar medidas de corresponsabilidad para
la vida familiar y laboral que se apliquen por igual a las mujeres y a los hombres, teniendo
presente que al compartir las responsabilidades familiares de manera equitativa y superando
estereotipos de género se crean condiciones propicias para la participación política de la
mujer en toda su diversidad”.
Actualmente no existe ninguna ley específica en materia de conciliación entre trabajo y
vida personal y familiar en el marco jurídico de la República Dominicana. De los 11
Convenios Internacionales que la OIT ha identificado como promotores de la igualdad de
género, la República Dominicana ha ratificado únicamente 4 convenios y los dos
Convenios más importantes en la materia están pendientes de ser ratificados por nuestro
país: el C156 Convenio sobre los trabajadores con responsabilidades familiares, del 1981, y
el C183 Convenio sobre la protección de la maternidad, del año 2000.
Gómez y Cuervo (2010), tras una revisión de los 37 convenios colectivos vigentes
depositados en el Ministerio de Trabajo, concluyeron que “no se ha hecho uso eficiente de
esta herramienta para subsanar la falta de un marco normativo que proteja de manera
especial las personas trabajadoras con responsabilidades familiares”. Constataron que
muchas de las disposiciones establecidas en estos convenios relacionadas con la
conciliación de vida familiar y laboral son las mismas que ya se encuentran en nuestro
Código de Trabajo y en algunos casos aparecen disposiciones que reducen los derechos
adquiridos en esta materia a través de la legislación.
Actualmente el Consejo Nacional de Competitividad con el apoyo del Ministerio de la
Mujer y otros organismos está ejecutando el Programa Piloto de Certificación de Empresas
en Equidad de Género que tiene como propósito “identificar empresas que cuenten con
buenas prácticas laborales en equidad de género para mejorarlas, dando la posibilidad de
visibilizar la brecha de género dentro de las empresas dominicanas”41. Se trata de una
iniciativa pionera en el país en la que participan 9 grandes empresas y organizaciones, que
voluntariamente accedieron a desarrollar políticas de institucionalización de la equidad de
género y a promover la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres. Uno de sus
objetivos es “lograr que las políticas de conciliación familiar implementadas por la empresa
promuevan la equidad de género entre hombres y mujeres, tomando en cuenta las
responsabilidades familiares sin limitar oportunidades de desarrollo laboral dentro de la
empresa”.




41
     Ver http://competitividad.org.do/compitiendo-con-equidad/.

                                                      65
2.3.2 Elevada tasa de desempleo femenino y segregación de género del mercado
laboral

De acuerdo a la CEPAL (2009), la República Dominicana se encuentra en el grupo de
países de América Latina con las mayores brechas de género en los niveles de pobreza42.
En Argentina, Chile, Costa Rica, Panamá, la República Bolivariana de Venezuela, la
República Dominicana y el Uruguay, la tasa de pobreza entre las mujeres equivale a 1.15
veces o más a la de los hombres. En el caso de nuestro país, la tasa de pobreza femenina es
25% más alta que la masculina.
Esta elevada desigualdad refleja el nivel y las condiciones en que las mujeres dominicanas
participan en el mercado laboral. Los datos oficiales disponibles evidencian que la brecha
de género en la tasa de desempleo es una patología crónica del mercado laboral
dominicano, a pesar de que las mujeres han alcanzado mayores niveles educativos. Durante
varias décadas, la cifra correspondiente a la PEA femenina ha triplicado la masculina y
actualmente es 2.4 veces más elevada. De acuerdo con la Encuesta Nacional de Fuerza de
Trabajo realizada por el Banco Central, la tasa de desempleo43 femenina en el 2007 era de
25.4% en contraste con 9.3% correspondiente a la PEA masculina. En el 2009 estas cifras
son 23.3% y 9.8%, respectivamente.
                                                       Gráfico 22

                                       Tasas de desempleo según sexo

               35.0

               30.0

               25.0

               20.0

               15.0

               10.0

                5.0

                0.0
                      1996   1997   1998 1999   2000     2001   2002   2003   2004   2005 2006   2007   2008

                                                 Total          Hombres       Mujeres


                 Fuente: Banco Central, Encuestas de Fuerza de Trabajo.



42
  El enfoque utilizado por la CEPAL (2009) para estimar la pobreza consiste en clasificar como “pobre” a
una persona cuando el ingreso por habitante de su hogar es inferior al valor de la “línea de pobreza” o monto
mínimo necesario que le permitiría satisfacer sus necesidades esenciales.
43
   Nos referimos a las tasas de desocupación ampliada, la cual incluye, además de los desocupados que
buscaron activamente empleo durante las últimas cuatros semanas antes de la encuesta, a aquellos que aunque
no buscaron trabajo en el período de referencia, aceptarían y están disponibles para trabajar en caso de que le
ofrecieran un empleo (Banco Central, 2010).



                                                            66
Esta acentuada diferencia según sexo se debe principalmente a las escasas oportunidades
laborales para la mujer en la zona rural y en los municipios medianos y pequeños, que son
la mayoría. Aun en los principales municipios, que son los más urbanizados, las diferencias
según sexo en la tasa de desempleo son significativas (ODH, 2008). La mayor disparidad
en la tasa de desempleo por sexo se registra en las edades de 20 a 39 años, etapa del ciclo
de vida cuando mayores demandas de ingreso existen por estar la familia en el proceso de
expansión. En el 2009, la tasa de desempleo de las mujeres de 20 a 39 años ascendió a
26.7% en contraste con 11.3% en los hombres de ese grupo de edad. Estas severas
restricciones del acceso de la mujer joven adulta al trabajo remunerado han generado una
masiva emigración femenina hacia las ciudades más grandes y hacia otros países.
Permanecen invariables las barreras culturales, económicas e institucionales que provocan
un menor acceso de la mujer a la propiedad de bienes y capital (como vivienda, crédito o
empresas), lo cual se evidencia en el hecho de que la proporción masculina en condición
de patrono sigue superando con creces a la cifra femenina. En el año 2009, el porcentaje de
la PEA masculina en condición de patrono (5.8%) es más del doble de cifra femenina (2.7
%). En la PEA de 10 años y más ocupada en la categoría ocupacional de patronos o socios
activos, los hombres representan el 74% en el 2009.

                                        Gráfico 23
                        Distribución porcentual de la PEA ocupada
                        según categoría ocupacional por sexo, 2009




              Fuente: Banco Central, Encuesta de Fuerza de Trabajo


La reciente crisis financiera internacional ha incidido muy negativamente el sector
manufacturero, uno de los tradicionales nichos empleadores de fuerza de trabajo femenina.
En efecto, una tendencia del mercado laboral dominicano que se ha profundizado durante
los últimos años es el descenso de la participación de la mujer en el sector manufacturero.
En el 1996 dicha rama de actividad constituía la segunda en importancia, concentrando el
21.5% de la PEA femenina ocupada (vs. 18.3% en la masculina), debido principalmente al

                                                67
predominio de la mujer en las zonas francas. La proporción femenina en el sector
manufacturero descendió a 8.3% en el año 2009, inferior a la cifra masculina (11.7%). Dos
hechos simultáneos han contribuido a dicha tendencia: la caída de la participación de la
mujer en las zonas francas, la cual pasó de 56% en el 1996 a 51% en el 2009 y la crisis que
ha experimentado el sector de zonas francas a partir del año 2005, como consecuencia de
la eliminación total de las cuotas de importación de prendas de vestir hacia los Estados
Unidos.
Por otro lado, continúa profundizándose la segregación ocupacional según género, visto el
incremento en la participación de la mujer en el sector “otros servicios” de 38.6% en 1996 a
44.0% en el 2008 y 48.1% en el 2009. Las tres actividades más relevantes dentro de “otros
servicios” son los servicios en los hogares privados, otras actividades de servicios y
educación. El primero se refiere al trabajo doméstico, el sector más desprotegido y
discriminado del mercado laboral; el segundo incluye fundamentalmente actividades de
lavado y limpieza de textiles y pieles, cortes de pelo y otros tratamientos de belleza,
servicios funerales y afines; y finalmente la tercera se refiere a la actividad docente en
todos los niveles educativos (ODH, 2010). En fin, excepto ésta última, se trata de
actividades de baja calificación y por tanto, baja remuneración.
                                           Gráfico 24
   Distribución porcentual de la PEA ocupada según ramas de actividad por sexo, 2009




              Fuente: Banco Central, Encuesta de Fuerza de Trabajo


Otra de las desigualdades de género en el mercado laboral se refiere a los ingresos
monetarios. Los ingresos laborales que recibe la población ocupada mantienen muy bajos
niveles en ambos sexos, tomando en cuenta que la canasta básica de consumo familiar,
estimada por el Banco Central, ronda actualmente alrededor 18 mil pesos. Esta divergencia
es más acentuada en la PEA femenina. El 22.5% de los hombres trabajadores recibe un
ingreso de menos de 4 mil pesos, equivalentes a 114 dólares, mientras en las mujeres esta
proporción se eleva a 36.8%. A partir del rango de 4 a 8 mil pesos mensuales, en el cual
convergen las proporciones masculina y femenina, ésta última se mantiene en un nivel
inferior hasta volver a igualarse en el rango de más de 40 mil pesos. De acuerdo a estos


                                                68
datos oficiales, el 89.6% de los hombres ocupados y el 98.4% de las mujeres ocupadas
devenga menos de 20 mil pesos.
                                                   Gráfico 25
                              Distribución porcentual de la PEA ocupada
                              según rango de ingresos en RD$ (año 2007)

            40.0
            35.0
            30.0
            25.0
            20.0
            15.0
            10.0
             5.0
             0.0
                   Menos de 4 mil   de 4 mil a 8 mil    de 8 mil a 20 mil de 20 mil a 40 mil   más de 40 mil

                                                       Hombres        Mujeres

              Fuente: Banco Central, Encuesta de Fuerza de Trabajo
              Nota: 1 US$ equivalía alrededor de 35 pesos en el 2007.


Los ingresos por hora trabajada también muestran una significativa brecha de género: en
promedio, la PEA masculina gana un 10% más y esta diferencia se amplía en función del
nivel educativo, llegando a un 35% en el nivel universitario. Esto refleja que son factores
culturales, y no diferencias en el nivel de calificación, los que determina esta brecha de
género.
                                        Gráfico 26
              Ingresos por hora trabajada (RD$) según nivel educativo, 2009




              Fuente: Banco Central, Encuesta de Fuerza de Trabajo



                                                           69
En vista del panorama anterior, es totalmente previsible que el país no logrará la Meta 1.B
de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, lograr el empleo pleno y productivo y el trabajo
decente para todos, incluidas las mujeres y los jóvenes.
Intervención del Estado
El Estado dominicano no ha tenido como prioridad la reducción de las profundas brechas
de género en el mercado laboral, a pesar de su grave impacto a nivel macroeconómico y
sobre la calidad de vida de las mujeres y sus familias. Las dos iniciativas de políticas
públicas más importantes en el período estudiado son el Plan Nacional de Igualdad y
Equidad de Género 2006-2016 (PLANEG II) y el Plan Estratégico de Igualdad y Equidad
de Género 2009-2013 por el Ministerio de Trabajo, ya reseñados en el acápite anterior.
CLADEM (2010) también señala una iniciativa legislativa con potencial impacto en las
brechas de género en el mercado laboral, la Ley de Función Pública 41-08, destacando que
“ si bien carece de un enfoque transversal de género, dos aspectos constituyen un avance
contra la discriminación de género: entre los principios de la función pública establece el de
la igualdad de acceso a la función pública y prohíbe el acoso sexual, considerándolo causa
de despido, extensivo a personas usuarias o beneficiarias de los servicios que preste la
entidad”.
En el marco del Plan Estratégico de Igualdad y Equidad de Género 2009-2013, en el
período estudiado, el Ministerio de Trabajo ha impulsado la empleabilidad de la mujer
joven y su inserción laboral a través su programa de intermediación de empleo, pero la
cobertura de estas acciones no alcanza a cambiar los parámetros conocidos. También ha
realizado campañas por los derechos laborales de la mujer, incluyendo los temas de acoso
sexual, la no obligatoriedad de la prueba de embarazo como requisito de contratación, la no
aceptación de despido de mujeres embarazadas, entre otros.

El Estado a través del Consejo Nacional de Promoción y Apoyo a la Micro, Pequeña y
Mediana Empresa (PROMIPYME) ofrece créditos flexibles en términos de requisitos para
las mujeres y con bajas tasas, pero la mayoría de este financiamiento se otorga para
actividades productivas tradicionalmente femeninas, caracterizadas por su volatilidad y baja
generación de ingreso. En el año 2009, el 46% de los créditos otorgados por esta institución
fueron destinados a mujeres.

2.3.3 Desigualdad de género en la participación en los espacios de poder político

Debido a múltiples y resistentes barreras culturales y económicas, la participación de la
mujer en los mecanismos y espacios de poder político del Estado ha avanzado en algunas
áreas, pero en general continúa rezagada. En la Cámara de Diputados, la participación
femenina ha aumentado de 16.1% en 1998 a 23.5% en las recién pasadas elecciones del
2010. En el Senado, esta proporción pasó de 6.7% a 9.4%, respectivamente. En el Congreso
en su conjunto, la participación femenina alcanza el 21.4% actualmente. Aquino (2010)
destaca que “de las 37 diputadas electas, dieciséis fueron las más votadas en las listas de
sus partidos, mientras ocho (8) de ellas fueron también las más votadas en toda su
circunscripción”, un hecho altamente positivo en la historia de la participación política de la
mujer.


                                              70
                                                               Gráfico 27

                               Participación de las mujeres en el Congreso Nacional.
                                     Fuente: Ministerio de la Mujer. Ponencia en taller sobre ODM 3
                                               Congreso          Cámara Diputados            Cámara Senadores
                           25,0%
                                                                                                         23,5%

                           20,0%                                                               19,1%         21,4%
                                                                      16,1%          15,3%
               Porciento

                           15,0%                                                                 17,1%
                                       11,7%           11,7%          14,5%          13,7%                  9,4%
                           10,0%
                                        9,3%           10,0%          6,7%           6,3%        6,3%
                            5,0%                      3,3%
                                        0,0%
                            0,0%
                                       1990           1994            1998       2002           2006       2010


             Fuente: MEPYD/Naciones Unidas (2010). Informe ODM.


En cuanto a los gobiernos locales, la proporción de mujeres electas en las alcaldías en los
155 municipios, luego de alcanzar un tope histórico de 11.3% en el 2006, desciende a 7.7%
en las elecciones del 2010. En los cargos de Vicealcaldesas, la participación de la mujer es
relativamente alta en virtud de la disposición legal que obliga a los partidos políticos a
postular para la vicealcaldía a una persona de sexo opuesto al candidato o candidata a
Alcalde. Fueron electas 142 vicealcaldesas en los 155 municipios. En puestos de regidurías,
la proporción de mujeres pasó de 26.9% en el 2006 a 33.3% en el 2010. El 30.8% de los
asientos en la Suprema Corte de Justicia y el 53.3% de los de Juzgados de Primera
Instancia y el 26% de las posiciones en el Servicio Exterior, son ocupados por mujeres.
                                                               Gráfico 28
                                   Proporción de Alcaldías dirigidas por mujeres
                                                    1990-2010
                                      Fuente: Ministerio de la Mujer. Ponencia en taller sobre ODM 3

                                                                                              11,3%



                                                                                                           7,7%
                                                                              7,2%

                               4,9%            4,7%


                                                               1,7%

                              1990            1994             1998           2002           2006         2010


                      Fuente: MEPYD/Naciones Unidas (2010). Informe ODM.
Además de los integrantes del Senado y la Cámara de Diputados, en las elecciones del
2010, se eligieron los diputados nacionales por acumulación de votos44 y los representantes


44
  Como resultado de la aplicación del Art. 81 de la Constitución recientemente proclamada en enero del
2010, también se sumaron a la lista de cargos electivos, 5 diputados nacionales por acumulación de votos
(Aquino, 2010).

                                                                      71
al Parlamento Centroamericano (PARLACEN). En el primer caso, fue electa una diputada
de cinco escaños disponibles, representando un 20%. En cuanto a los representantes al
PARLACEN, se logró el mayor porcentaje de mujeres electas (40%), pues de 20
representantes fueron electas 8 mujeres (Aquino, 2010).
                                       Gráfico 29
               Evolución de la Representación Femenina por Partido Político
                           Cámara de Diputados / 1990 - 2010




               Fuente: Aquino (2010)


Aquino (2010), valorando cómo ha evolucionado la representación femenina por partido
político, considera que la misma ha tenido cambios importantes en los últimos procesos
electorales. Resalta que el Partido Revolucionario Dominicano, que “inicialmente fue el
principal propulsor de la participación política de la mujer, alcanzando hasta el año 2002 la
mayor cantidad de diputadas, tiende a estancarse pues sólo 13 de sus diputados (un 17.8%),
son mujeres”. Atribuye este cambio al hecho de que el PRD es “el partido político que
últimamente ha tenido una oposición más firme a la aplicación efectiva de la cuota
femenina y en este último certamen electoral del 2010 fue prácticamente obligado por la
Junta Central Electoral a incluir en su boleta electoral la cantidad de mujeres requeridas por
la ley y los reglamentos”. El PLD mantuvo el mismo número de diputadas y el PRSC sólo
alcanzó una diputada.
Otro indicador, señalado por Aquino, del avance importante de la representación política
femenina es que tanto en términos absolutos como relativos, se registra un incremento en
la cantidad de mujeres electas. De 719 mujeres electas en el 2006, se pasa a 1,408, lo cual
equivale a un tránsito de un 29.5% a un 34.9% del total de cargos electos, una proporción
todavía muy inferior a la correspondiente a los hombres, la cual alcanzó el 65.1%.
Vista la lentitud con que han ocurridos los avances señalados y los tropiezos y barreras que
enfrenta la participación política de la mujer, el MEPYD/Naciones Unidas (2010)
concluyen que “no se esperan cambios significativos, a menos que se mejoren los
mecanismos de aplicación de leyes, programas y políticas relacionadas con la promoción de
la igualdad entre los sexos”.



                                             72
                                         Gráfico 30
               Candidatos (as) Femeninos y Masculinos electos 1998 - 2010




               Fuente: Aquino (2010)


Intervención del Estado
En el período estudiado, el Ministerio de la Mujer ha impulsado la formación de las
mujeres políticas dominicanas ejecutando el Proyecto Escuela de Capacitación Política para
Mujeres, dirigido a lideresas políticas de todos los niveles en el ámbito nacional, provincial
y municipal, electas o aspirantes a puestos directivos en el marco del Estado, de los
Partidos Políticos e instancias de decisión de la sociedad civil.
Otra iniciativa reciente para enfrentar la práctica de los partidos políticos de incumplir las
leyes de cuota y otras existentes para impulsar la participación política de la mujer es la
resolución 4‐2010 de la Junta Central Electoral estableciendo “la obligatoriedad de que los
partidos, alianzas de partidos y agrupaciones políticas al momento de presentar sus
propuestas de candidaturas a cargos para diputados, regidores y suplentes de regidores, así
como vocales de distritos municipales, incluyan en las mismas un porcentaje no menor al
33% a favor del sexo femenino, asignado en forma alterna, del total de los cargos
propuestos en cada nivel de elección” (Ministerio de la Mujer, 2010).
De acuerdo a Aquino (2010), “un elemento que coadyuvó esencialmente a que la Junta
Central Electoral cumpliera con su papel de garante de la legislación electoral en beneficio
de las mujeres, fue el sistema informático de presentación de candidaturas, gracias al cual
se pudieron detectar a tiempo las violaciones a la cuota femenina cometidas por los partidos
políticos en sus propuestas y adoptar las medidas correctivas”. La Junta Central Electoral,
como parte de la Asociación de Organismos Electorales de Centroamérica y del Caribe




                                             73
(conocida como Protocolo de Tikal)45 ha mostrado avances en materia de observación
electoral con perspectiva de género (INSTRAW, 2010).

2.3.4 Alta prevalencia de la violencia de género

Por su magnitud creciente, la violencia de género en la República Dominicana ha llegado a
convertirse en un problema de salud pública. Constituye la cuarta causa de muerte en
mujeres dominicanas en edad reproductiva (ODH, 2010). El feminicidio, causado en su
mayor parte por parejas o las ex parejas, se ha elevado de 173 casos en el año 2007 a 199
en el año 2009. Cada vez con mayor frecuencia, los agresores se suicidan luego de cometer
feminicidio.
De acuerdo a la ENDESA 2007, el 20 % de las mujeres ha experimentado violencia física
alguna vez en su vida después de cumplir los 15 años, valor ligeramente inferior al obtenido
en el 2002 que fue 24 %. La violencia física durante el embarazo fue reportada en la
ENDESA 2007 por el 6.6 % de las mujeres de 15 a 49 años alguna vez embarazadas. La
violencia física ocurrida el año anterior a la encuesta fue reportada por el 10% de las
mujeres, el mismo nivel que el detectado en la ENDESA 2002.

                                          Gráfico 31
                                  Número anual de feminicidios




                Fuente: Procuraduría General de la República (2010)


La ENDESA 2007 detectó marcadas diferencias en la magnitud de la violencia física contra
las mujeres alguna vez en su vida según regiones geográficas. En la región IV se registra el
mayor porcentaje de mujeres agredidas físicamente alguna vez después de los 15 años (26
%) y el menor en la región V, con un 17 %. La incidencia de la violencia física contra la
mujer muestra una relación inversa con el nivel de ingreso y el nivel educativo. En el

45
   La XXIII Conferencia Asociación de Organismos Electorales de Centroamérica y del Caribe, realizada en
julio de 2009 se dedicó exclusivamente a temas de igualdad de género a ser trabajados por los distintos
organismos electorales.

                                                  74
quintil de ingreso inferior la proporción de mujeres agredidas duplica (26.5%) a la cifra
reportada por las mujeres en el quintil superior (13.8%) y el 22.2% de las mujeres sin
escolaridad reportan violencia física, en contraste con el 15.7% de las mujeres con nivel
universitario.
En cuanto a la violencia conyugal, la ENDESA 2007 detectó que el 30 % de las mujeres
alguna vez casadas o unidas ha sufrido violencia emocional, física o sexual por parte de su
último o actual esposo o compañero. La violencia emocional aumentó entre el 2002 y 2007,
al pasar de 18% a 26 %. La violencia física fue reportada por el 16 % de las mujeres, una
disminución respecto al 22 % del 2002, mientras la violencia sexual mantuvo los mismos
niveles del 2002, un 6 %. La violencia sexual ha sido experimentada alguna vez por el
10.1% de las mujeres, porcentaje que casi se duplica en los casos de mujeres divorciadas,
separadas o viudas (17.5%). Este tipo de violencia también es mayor en función del número
de hijos. La prevalencia de violencia conyugal se incrementa desde un 23 % de las
mujeres sin hijos hasta el 34 % en las que tienen 5 o más hijos o hijas.
La Procuraduría Fiscal del Distrito Nacional reportó que en los dos últimos años (2008-
2010)46 han sido presentadas 15,056 de denuncias de violencia contra la mujer,
representando este delito el 23% del total de denuncias recibidas en la capital. El 38% de
las denuncias son por causa de violencia psicológica y verbal, 37% por violencia física,
19% por amenazas y 6% por violencia patrimonial.

                                              Gráfico 32




                   Fuente: ENDESA 2007.

Intervención del Estado
En los últimos años se ha fortalecido el sistema de atención a la violencia intrafamiliar a
través de la expansión de la cobertura de los servicios y una mejora de la calidad de los
mismos. En cambio, respecto a las estrategias de prevención no puede afirmarse lo mismo.
El Ministerio de la Mujer, en coordinación con la Procuraduría General de la República
46
     Ver http://www.diariolibre.com/noticias_det.php?id=257777&l=1.

                                                    75
impulsa la aplicación del Modelo de Prevención y Atención Integral a las víctimas de
Violencia a través de 14 Unidades de Atención, un Centro de Recuperación para
sobrevivientes de violencia, dos refugios o Casas de Acogidas para las mujeres y sus hijos
en peligro y los programas de terapias para agresores. En el año 2008 fue abierto el primer
Centro de Intervención Conductual para Hombres.
Fueron elaboradas las Normas de Atención a las Víctimas de Violencia contra la Mujer
dirigidos a las Unidades de Atención Integral a Víctimas. Para los prestadores de servicios
en el área de la salud, se crearon las Normas Nacionales de Atención para los casos de
Violencia que llegan a los distintos centros de atención médica. Como ya se mencionó
anteriormente, la investigación realizada por el Centro de Estudio del Género/INTEC
(2010) en los Hospitales Dr. Marcelino Vélez, Dr. Luis E. Aybar, Dr. Vinicio Calventi y
el Hospital Municipal Materno Infantil Villa Mella, al indagar sobre la implementación de
las Normas Nacionales, Guías y Protocolos de Atención en diversas áreas, incluyendo
violencia de género, encontró que “son escasamente conocidas por el personal de salud que
presta servicios”.
El Ministerio de la Mujer también reporta en su Memoria del año 2009 que se ha impulsado
la formación de Redes locales de Atención a la Violencia Contra la Mujer con el objetivo
de promover la articulación de actores y organizaciones proveedores de servicios. También
fue creada la Procuraduría Adjunta de la Mujer que tiene como función la investigación
sobre asuntos de discriminación contra las mujeres y desarrollo de medidas para el
cumplimiento de las leyes contra la violencia de género. Otros avances a destacar en este
ámbito de acción pública son la realización de campañas en los medios de comunicación y
la elaboración de una estrategia nacional para el abordaje del vínculo entre la violencia
contra la mujer y el VIH/SIDA.




                                            76
           Capítulo III: Conclusiones y recomendaciones de política

En síntesis, este diagnóstico ha mostrado que grandes rígidas brechas de pobreza e inequidad
detrerioran el panorama demográfico dominicano, el cual está caracterizado por una población
todavía creciente y joven, con tasas de fecundidad cercanas al nivel de reemplazo pero con
significativas disparidades sociales y geográficas, una esperanza de vida aumentando a un ritmo
lento, una alta y creciente actividad migratoria no regulada y un gradual envejecimiento que no
está siendo atendido apropiadamente por el Estado.
El país ha avanzado en la creación de un marco jurídico nacional en favor del desarrollo humano
y la equidad entre los géneros que abarca múltiples aspectos relacionados con la penalización de
la violencia en contra de la mujer, la participación política, la educación, la salud y la seguridad
social, entre muchos otros aspectos.. Sin embargo, continúan muy altas las tasas de mortalidad
materna y de embarazo en la adolescencia. La población joven, la envejeciente y la
discapacitada mantienen muchas necesidades insatisfechas. La brecha de género en la
matriculación en el nivel secundario es notoria y desfavorable para los hombres. Por otro lado, el
acceso de la mujer a espacios de poder político registra un lento incremento, mientras se
mantiene la tendencia, verificada durante décadas, de una tasa de desempleo femenina que
excede con creces a la masculina.
En fin, el logro de igualdad de derechos en todos los ámbitos de la vida nacional aún se percibe
lejano ya que persisten los patrones tradicionales de masculinidad, así como serias limitaciones
en las altas instancias del Estado para incorporar y asumir con todas sus implicaciones el
compromiso con la equidad de género, y en particular, con el empoderamiento económico y
político de la mujer. Para superar estas barreras, hace falta un diálogo más estrecho y sistemático
entre el personal técnico sensibilizado y capacitado en género, perteneciente tanto al Estado
como a la sociedad civil, y el nivel directivo de las instancias públicas en los tres poderes del
Estado.
Múltiples estudios, tanto de larga data como recientes, sobre la evolución de la situación
socioeconómica de la República Dominicana en las últimas décadas, realizados por
instituciones nacionales y organismos internacionales, han puesto en evidencia y
caracterizado el desafío contemporáneo del desarrollo humano en nuestro país: armonizar
el crecimiento económico con la distribución de la riqueza generada. Se pueden apreciar
avances muy significativos en la comprensión por parte de sectores pertenecientes al
Estado, la sociedad civil, el empresariado y los organismos de cooperación internacional
sobre la necesidad de realizar profundas transformaciones en el modelo productivo y en el
patrón de inserción en la economía internacional, así como en superar la crónica falta de
institucionalidad y de equidad social.
Con esa premisa, para los fines de la identificación de las mejores estrategias de
cooperación del UNFPA, hemos identificado los nudos gordianos que requieren ser
desatados para afrontar ese desafío que está actualmente atentando contra la gobernabilidad
y la paz social. Procurando una mirada holística o sistémica, no hemos diseccionado el
análisis según las áreas programáticas del UNFPA que por demás, deben estar
apropiadamente vinculadas a fin de garantizar sus sostenibilidad e impacto.

                                                77
1) No aprovechamiento del “bono demográfico”. Visto que la República Dominicana se
encuentra en la fase de plena transición demográfica, urge evidenciar las consecuencias
sociales y económicas de no aprovechar el “bono demográfico”. Hasta ahora el
aprovechamiento puede calificarse de débil tomando en cuenta la insuficiente inversión en
capital humano, en especial en educación y creación de empleos productivos para la
población adulta joven. El actual contexto de cambios políticos en el país ofrece una
oportunidad estratégica para implementar una estrategia de abogacía para el
aprovechamiento del “bono demográfico” basada en alianzas estratégicas con otras
agencias del Sistema de Naciones Unidas y otras entidades de cooperación bilateral y
multilateral, así como con la Sociedad Civil en su amplio espectro (organizaciones
juveniles, ONGs con programas de género, ONGS con programas para la vejez, ONGs
basadas en la fe, etc.), medios de comunicación, sector académico y sector empresarial.
En se sentido, dado que el UNFPA es la única agencia del Sistema de Naciones Unidas que
tiene como eje transversal el trabajo con y para los y las jóvenes, se recomienda articular
los tres Componentes para incrementar el apoyo técnico y político a la implementación de
la Política Pública Nacional para el Desarrollo de la Juventud Dominicana 2008-2015
fortaleciendo el Ministerio de la Juventud, los Departamentos de Juventud de los gobiernos
municipales, el Panel Consultivo de Jóvenes (YAP), la Red Nacional de Jóvenes y ONGs
con programas locales para jóvenes. Se recomienda que el apoyo del UNFPA en esta área
de acción priorice la juventud fuera del sector escolar en razón de su gran peso cuantitativo
y de su mayor vulnerabilidad social.
2) Desigualdad en el desarrollo territorial. Las acentuadas diferencias en las condiciones
de vida entre zona urbana y rural y entre regiones, provincias y municipios y las
deficiencias en las políticas sociales a nivel local se traducen en concentraciones urbanas en
las que predominan el hacinamiento, el trabajo informal y la violencia. En el plano de la
salud reproductiva, estas disparidades están relacionadas con las altas tasas de mortalidad
materna, mortalidad infantil, embarazo en la adolescencia y demanda insatisfecha de
anticonceptivos. El UNFPA contribuiría eficazmente a combatir estos problemas, apoyando
el desarrollo de las estructuras institucionales locales (Consejos de Desarrollo Municipal,
Oficinas de Planeamiento Urbano, Oficinas Municipales de Estadística, Unidades
Ambientales Municipales), así como los planes necesarios (Planes Estratégicos de
Desarrollo Municipal, planes de ordenamiento territorial, planes de prevención y gestión de
riesgo de desastres, etc.).
3) No aprovechamiento y no regularización de la intensa y antigua actividad
migratoria internacional. Por el lado de la población inmigrante haitiana, es todavía débil
el respeto a sus derechos y por el lado de la emigración dominicana, no se aprovecha
efizcamente su potencial de aporte socioeconómico al país. Recomendamos que el UNFPA
apoye la formulación de estrategias de codesarrollo e interculturalidad dirigidas a optimizar
los beneficios sociales y económicos de la migración internacional, así como prevenir el
tráfico ilícito de migrantes y la trata de personas, en coordinación con la Organización
Internacional para las Migraciones (OIM), otras agencias de cooperación, las
organizaciones de la Sociedad Civil y los gobiernos de los principales países de destino de
la emigración dominicana y de los países de origen de la inmigración. También es
necesario promover la investigación y diálogo de políticas y buenas prácticas de gestión
migratoria, en coordinación con la CEPAL y OIM. En ese contexto, urge la formulación de

                                             78
un reglamento de aplicación de la Ley General de Migración 285-04. Además hace falta
impulsar programas de apoyo a las familias transnacionales y las mujeres dominicanas
migrantes en particular, tales como programas estatales que impulsen el uso productivo de
las remesas familiares, que apoyen y faciliten el retorno temporal o definitivo, que abran
canales a la migración laboral regulada, entre otros.
4) Graves debilidades en la implementación de políticas, programas, planes y leyes
existentes para el desarrollo social. La República Dominicana dispone de un caudal de
políticas, programas, leyes, planes, normas, protocolos y adherencias a normativas
internacionales bastante apropiado en magnitud y calidad para impulsar con más eficiencia
la igualdad de género, la salud sexual y reproductiva y demás aspectos del desarrollo social.
Por tanto, recomendamos que el UNFPA priorice roles estratégicos orientados al
fortalecimiento institucional del Estado tales como abogacía para el diálogo político,
construcción de alianzas y apoyo a la veeduría de las políticas públicas desde la Sociedad
Civil. En un plano más concreto, hace falta mayor conocimiento por parte de la población
sobre las leyes en general y en particular las de protección a las poblaciones vulnerables.
También urge fortalecer las acciones y mecanismos de supervisión de la implementación de
políticas y programas, así como las acciones de rendición de cuentas de parte del Estado.
5) Insuficiente generación e incorporación de la información sociodemográfica y
medioambiental en la formulación de políticas públicas, planes y programas de
desarrollo a nivel nacional, local y sectorial. Existen temáticas relevantes, en las que la
disponibilidad de información desagregada y actualizada dista de ser adecuada, tales como
la emigración e inmigración internacional, discapacidad, nupcialidad, riesgo
medioambiental, población joven y envejeciente, enfermedades crónicas, trabajo no
remunerado, migraciones internas y gasto público social, entre otras. Para contribuir a
superar este escollo, recomendamos que el UNFPA apoye la formación de recursos
humanos en estadística, demografía y estudios de población y desarrollo e impulse una
regionalización única para todas las instituciones. Es igualmente importante que el UNFPA
apoye la explotación del IX Censo de Población como insumo para la implementación y
evaluación de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030.
6) Elevada proporción de la población con comportamientos individuales que
perjudican su condición de salud, la cohesión social y el desarrollo humano en general.
La promoción de cambios culturales a través de estrategias innovadoras de información,
educación y comunicación es un extenso y relevante campo de acción tímidamente
explorado por el UNFPA. Dichas estrategias deben afinarse en función de las
especificidades de los distintos grupos poblacionales y deben recurrir creativamente tanto a
las nuevas tecnologías de información y comunicación como a las redes sociales cara a
cara. Con este enfoque, el UNFPA podría promover un amplio abanico de conductas
favorables al desarrollo humano tales como la cultura previsional, el respeto por la vejez, el
respeto a la diversidad (étnica, de preferencias sexuales, etc.), la veeduría social, la
lactancia materna, la protección ante el contagio de VIH, la prevención de enfermedades
crónicas, la distribución equitativa del trabajo doméstico, la Responsabilidad Social
Empresarial respecto a la SSR y la equidad de género, entre otras.




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