Le Partage des Infrastructures de Télécommunications en Afrique Enjeux

8TH Forum on Telecommunications /ICT Regulation in Africa (FTRA-2007), “INFRASTRUCTURE SHARING” Nairobi, Kenya 6 – 7 June 2007 FTRA 2007 DISCUSSION PAPER Work in progress Le Partage des Infrastructures de Télécommunications en Afrique : Enjeux et Mécanismes de Réglementation COMMENTS ARE WELCOME AND SHOULD BE SENT BY 1 JULY 2007 TO FTRA07@itu.int Modibo CAMARA, avril 2007 LE PARTAGE DES INFRASTRUCTURES NATIONALES DE TELECOMMUNICATIONS : ENJEUX ET MECANISMES DE REGLEMENTATION 1 2 3 4 5 INTRODUCTION QUELLES INFRASTRUCTURES FAUT-IL PARTAGER ? LES RAISONS DU PARTAGE D’INFRASTRUCTURES MODELES ET MECANISMES DE PARTAGE CONCLUSION Modibo CAMARA, avril 2007 1 INTRODUCTION Dans la plupart des pays africains, le partage des infrastructures est inscrit en clair dans les textes fondateurs du nouvel environnement réglementaire des télécommunications issu des réformes engagées au début des années 90. Au Mali, l’article 41 de l’Ordonnance 99-043/P-RM du 30 septembre 1999 qui régit le secteur des télécommunications au Mali, dit ceci, je cite : « Sans préjudice de la réglementation relative au droit de propriété, les opérateurs s’efforceront de partager entre eux leurs infrastructures. » Un décret adopté en mai 2000 est venu préciser cette prescription légale. Cependant, l’on peut constater, dès cet alinéa de l’article 41 de l’ordonnance, que cette prescription revêt un caractère de recommandation et non d’obligation pour le fournisseur du partage de son infrastructure. C’est ainsi que lorsque le problème du partage des capacités du système CGFO (Système de télécommunications par Câble de Garde à Fibre Optique reliant le Mali, la Mauritanie et le Sénégal à travers le réseau électrique haute tension du barrage de Manantali), a été posé, le régulateur ne disposait d’aucun texte réglementaire lui permettant d’arbitrer. Par ailleurs, force est de constater que dans la pratique, le partage d’infrastructures est une « culture très mal partagée en Afrique ». Il n’est pas étonnant de constater dans nos villes, voire dans nos campagnes, la présence de 2 ou 3 mâts d’antennes dans un rayon de moins de 500 mètres, appartenant à différents opérateurs de télécommunications ou de télévision. On assiste ainsi à une duplication d’investissements long terme qui auraient pu servir ailleurs et contribuer ainsi à la baisse des prix facturés aux consommateurs. En juillet 2005 à Abuja, le Chef du Bureau Régional de l’UIT pour l’Afrique expliquait lors d’un exposé devant les ministres en charge des TICs qu’il fallait que nous sortions du cercle vicieux des charges d’investissements prohibitifs en adoptant une nouvelle approche, celle de la « mutualisation des infrastructures » Dans sa lettre du mois de décembre 2006, l’Autorité de Régulation des Communications Électroniques et des Postes française (ARCEP) a publié un dossier spécial sur le déploiement de la fibre optique qui arrive à cette même conclusion à savoir la mutualisation du passif comme levier principal permettant de solutionner l’équation économique posée. Les exemples sont nombreux et assez explicites pour comprendre le rôle fondamental que doivent jouer le « règlementeur » (les pouvoirs publics) et le régulateur pour définir et encadrer le nécessaire partage des infrastructures. Dans ce chapitre, nous traiterons des aspects concernant les infrastructures terrestres tandis que les deux chapitres suivants traiteront respectivement des infrastructures satellitaires et des câbles de fibre optique. Après avoir décrit de manière exhaustive, les éléments à partager, nous nous attacherons ensuite à circonscrire les moyens à mettre en œuvre pour y arriver. Report Modibo.doc 3 2 QUELLES INFRASTRUCTURES FAUT-IL PARTAGER ? 2.1 L’unanimité sur le partage des équipements passifs : Au Brésil, face à la multiplication des conflits résultant des demandes de partage d’infrastructures et à sa conséquence sur la croissance des réseaux, les trois agences de régulation des secteurs des télécommunications, de l’électricité et des hydrocarbures ont décidé en 1999 d’élaborer une réglementation commune de partage des infrastructures. Pour ces régulateurs, les équipements devant être partagés sont : les droits de passage à travers les propriétés privées, les tours et canalisations, les câbles coaxiaux et fibres installés dans des câbles. Au Cameroun, c’est la même approche qui a guidé les opérateurs de télécommunications, de télévision, d’électricité et de chemin de fer, sous la houlette du Régulateur des télécommunications, à signer un accord-cadre de mutualisation d’infrastructures. La NCC (Nigeria Communications Commission), qui a également élaboré des lignes directrices pour la colocalisation et le partage d’infrastructures, ajoute à ces éléments, les mâts, les pylônes, les tranchées, les sources d’énergie et les locaux techniques dans les immeubles. Le projet UIT/CE portant sur le « Marché Commun Ouest-Africain des TIC » a permis d’élaborer en 2005, un rapport contenant un ensemble de lignes directrices qui ont été adoptées par l’ARTAO (Assemblée des Régulateurs de Télécommunications d’Afrique de l’Ouest) lors de sa 3ième Assemblée Générale Ordinaire tenue à Accra en septembre 2005. La ligne directrice 1.4 concernant la co-implantation ou le partage d’infrastructures passives dit ceci, je cite : « Nous recommandons à l’instar des meilleures pratiques internationales, notamment européennes, que les opérateurs dominants et leurs concurrents mettent à la disposition des uns et des autres les poteaux, conduits et points hauts, sur une base commerciale, particulièrement aux endroits où l’accès à de telles capacités est limité (obstacle naturel ou structurel). La révision des lois de télécommunications des États de l’Afrique de l’Ouest doit inclure une clause relative à l’obligation de partage des infrastructures ». De l’abondante littérature sur la matière, il est généralement admis que le partage d’infrastructures ne doit prioritairement concerner que les équipements passifs du réseau. L’investissement correspondant porte en général sur le long terme et nécessite un long retour sur investissement (10 à 20 ans). Quant aux équipements actifs (commutateurs, BTS, routeurs,…) qui structurent le cœur de métier de l’opérateur, il est admis que les opérateurs doivent en garder la maîtrise. La rentabilité de ces équipements est plus immédiate (3 à 5 ans) et ils leur permettent une réelle différenciation concurrentielle. En conclusion dans le secteur des télécommunications, les éléments pouvant faire l’objet de partage sont les suivant : Report Modibo.doc 4 a) b) c) d) e) f) g) h) i) les droits de passage à travers les propriétés privées ; les câbles coaxiaux et fibres installés dans des câbles ; les fourreaux ; les tranchées, les canalisations et les chambres de tirage ; les tours et points hauts ; les mâts ; les pylônes ; les sources d’énergie ; les locaux techniques dans les immeubles. Ces éléments de partage relèvent du domaine des équipements passifs. Nous verrons plus loin, que d’autres éléments, notamment des équipements actifs, peuvent également être partagés. Bien entendu, il paraît nécessaire, pour les pays à économie faiblement développée, de tirer profit de la synergie que le secteur des télécommunications pourrait avoir avec des secteurs comme les ponts et chaussées, l’énergie ou les hydrocarbures. C’est ainsi que le concept de partage pourrait être élargie à celui de mutualisation. Le système CGFO (Câble de Garde à Fibre Optique) réalisé conjointement par les opérateurs historiques du Mali, de la Mauritanie et du Sénégal en partenariat avec la Société de Gestion de l’Énergie de Manantali (SOGEM) est un bel exemple de cette mutualisation. Par conséquent, en plus des éléments de partage cités plu haut, il faut ajouter les infrastructures des secteurs des ponts et chaussées, de transport d’électricité ou de gaz : droits de passage, pylônes, poteaux, châteaux d’eau, etc. 2.2 Faut-il partager les équipements actifs des réseaux ? Le premier exemple pertinent qui permet de répondre positivement à cette question résulte de la nécessité du partage des infrastructures dans le cadre du dégroupage de la boucle locale. Le dégroupage, ce processus par lequel l’opérateur historique met à la disposition des opérateurs concurrents tout ou partie de sa boucle locale, met en œuvre deux mécanismes de partage d’infrastructure : i) le partage de la boucle locale elle-même, c’est-à-dire le droit d’utiliser la partie métallique du réseau comprise entre le répartiteur principal et les locaux de l’abonné et, ii) la colocalisation qui consiste à autoriser les opérateurs tiers à installer dans ses locaux les équipements lui appartenant et nécessaires au dégroupage (modem et autres filtres). Le deuxième exemple de partage que l’on pourrait citer, relève de l’itinérance (roaming) qu’il soit national ou international, intra-réseau (roaming in) ou extra-réseau (roaming out). Report Modibo.doc 5 Dans sa ligne directrice 2.3, le rapport final du projet UIT/CE cité plus haut recommande que « l’autorité de régulation préconise que les opérateurs en place soient tenus d’offrir le service d’itinérance nationale aux opérateurs qui en font la demande, à des tarifs raisonnables, dans la mesure où cette offre est techniquement possible. Ces deux cas, à savoir le dégroupage et l’itinérance doivent être retenus comme des situations pertinentes de partage d’infrastructures. 3 LES RAISONS DU PARTAGE D’INFRASTRUCTURES Avant de développer ces raisons favorables, certains contradicteurs pourraient poser une autre question pertinente, à savoir : existe-t-il des arguments objectifs qui pourraient amener à recommander le non partage des infrastructures ? En effet, certains opérateurs télécoms refusent le partage d’infrastructures en avançant la spécificité de leurs équipements. Mais ceci résiste très difficilement à l’analyse objective. A notre avis, leur vraie motivation réside dans leur volonté de garder une position dominante dans un segment de marché qu’ils contrôlent. A travers les multiples exemples ou recommandations que nous venons de citer au précédent paragraphe, le partage d’infrastructures trouve sa justification dans des argumentations à la fois d’ordre économique, de sauvegarde de l’environnement et de facilitation du jeu de la concurrence. 3.1 Raison économique : D’après l’ARCEP et dans le cadre du déploiement de la fibre optique en France pour la mise en oeuvre du très haut débit, les premières évaluations montrent que le coût de déploiement d’un réseau FTTH (Fiber To The Home) représenterait un investissement total de plusieurs dizaines de milliards d’euros non supportable par un seul opérateur. La mutualisation des infrastructures passives qui représentent 70% à 80% de cet investissement, semble être le principal levier permettant de baisser les barrières à l’entrée et de résoudre l’équation économique posée. C’est une évidence, que l’on soit dans un pays à économie développée ou dans un pays en développement, la raison essentielle qui justifie le partage ou la mutualisation des infrastructures est d’ordre économique. En effet, il permet : d’éviter les duplications inutiles d’équipements ; d’éviter la multiplication des travaux de génie civil ; de profiter des économies d’échelle ; de favoriser les investissements directs étrangers (IDE) en minimisant les risques ; de réduire, pour les opérateurs, les dépenses d’investissements lourds ; de donner aux opérateurs puissants des opportunités de revenues complémentaires ; de promouvoir l’application par les opérateurs des tarifs orientés vers les coûts ; de faire croître les revenues des opérateurs par la croissance des consommations ; Report Modibo.doc 6 - de réduire les prix appliqués aux consommateurs ; etc. En conclusion et pour paraphraser un célèbre dicton, le premier sou économisé est celui que l’on n’a pas dépensé ! 3.2 Sauvegarde de l’environnement Une autre raison majeure justifiant l’intérêt de la mutualisation et du partage des infrastructures réside dans la sauvegarde de l’environnement induite par : la réduction des nuisances liées aux travaux de génie civil (bruits, dégradations des voies publiques, entraves à la circulation, accidents, etc.) ; la réduction des risques sur la santé liés aux multiples rayonnements radioélectriques ; la préservation des espaces libres ; la réduction des risques de dégâts causés par la chute des mâts ou pylônes ; etc. Sur ce plan, les collectivités territoriales doivent s’impliquer car elles ont un rôle central à jouer. D’après l’ARCEP, en France un certain nombre d’entre elles commencent désormais à s’investir sur le sujet de la boucle locale jouant ainsi un rôle majeur pour favoriser la mutualisation du génie civil. 3.3 Facilitation du jeu de la concurrence et de l’innovation La troisième raison fondamentale justifiant l’intérêt de la mutualisation et du partage des infrastructures réside dans son impact positif sur la promotion de la concurrence. Dans sa ligne directrice 1.3, le rapport final du projet UIT/CE cité plus haut dit ceci, je cite : « Afin de favoriser le développement de la concurrence et de l’asseoir dans un délai rapide, nous recommandons aux autorités de régulation d’imposer le partage d’infrastructures. » Quant à l’ARCEP, elle estime que c’est la concurrence basée sur le dégroupage qui a permis une baisse substantielle des tarifs et surtout l’apparition d’offres particulièrement innovantes. De manière plus précise le partage d’infrastructures permet : de réduire les conflits d’interconnexion entre les opérateurs en les obligeant à coopérer ; aux opérateurs entrants ou aux « petits opérateurs » d’accéder à des ressources chères ; d’abaisser les barrières de compétition ; d’augmenter les offres de services ; etc. Report Modibo.doc 7 4 MODELES ET MECANISMES DE PARTAGE 4.1 Partage des équipements passifs : Les « fournisseurs » (privés ou publics) d’équipements passifs à partager, à savoir les opérateurs de télécommunications, les fournisseurs d’accès Internet, les entreprises de télévision, les sociétés d’électricité et de gaz ainsi que les compagnies routières, se doivent, dès l’étude d’opportunité de leurs investissements, de privilégier les modèles d’architecture ouverte. Les équipements passifs doivent être déployés selon une vision ouverte non intégrée de bout en bout. Sur ce plan, les collectivités territoriales, voire les pouvoirs publics peuvent jouer un rôle fondamentalement structurant surtout en ce qui concerne la gestion des sous-sols et des droits de passage. Par ailleurs, pour favoriser le processus de partage dans toute sa globalité, le régulateur peut exercer un rôle important en organisant la conception et la tenue à jour d’un Système d’information géographique (SIG) public ouvert à la consultation et permettant de déterminer l’emplacement et la propriété des équipements à partager. Bien entendu, il est parfaitement compréhensible que les propriétaires d’infrastructures, surtout privés, aient besoin d’être assurés qu’ils pourront bénéficier d’un retour sur investissement raisonnable. C’est le rôle du réglementeur et du régulateur de veiller à cela. Il pourrait attribuer aux infrastructures passives, le caractère d’une facilité essentielle dont l’accès sera garanti à l’ensemble des opérateurs dans des conditions transparentes et non discriminatoires à des tarifs orientés vers les coûts. Cependant et compte tenu du fait que les opérateurs ont un besoin impérieux de prévisibilité surtout pour de gros investissements à partager, le réglementeur/régulateur doit élaborer, en concertation avec tous les acteurs, des règles et procédures claires, transparentes et objectives. A ce propos, il me paraît intéressant d’ouvrir le débat sur le mécanisme de la séparation qui fait en ce moment l’actualité au niveau des régulateurs européens. L’enjeu est de pouvoir pallier le risque qu’un opérateur détenteur de certaines infrastructures, notamment celles ayant le caractère de facilité essentielle, en tire un avantage au détriment de ses concurrents du marché des services. Pour le régulateur/réglementeur, une solution consisterait à contraindre cet opérateur à mettre en œuvre le principe de la séparation comptable de ses activités. Lorsque cette solution s’avèrera insuffisante, on peut exiger la mise en œuvre du mécanisme de la séparation fonctionnelle qui consiste à identifier et à séparer l’entité chargée de la commercialisation de l’accès aux infrastructures des autres entités de l’entreprise. Des règles de fonctionnement strictes sont alors fixées à cette entité, notamment la stricte égalité de traitement entre les entités de l’entreprise et les clients externes. Lorsque la séparation fonctionnelle s’avère insuffisante ou inadéquate, les adeptes de cette théorie préconisent alors la séparation juridique qui consiste à imposer la filialisation de l’entité séparée. Report Modibo.doc 8 Au plan théorique, la séparation semble offrir la meilleure solution réglementaire pour le partage, en ce sens qu’elle réduit voire élimine les situations de discrimination. Toutefois, au plan pratique, les difficultés ou risque d’application sont nombreuses : Coûts importants résultant de la réorganisation fonctionnelle ou structurelle ; Risque de suppression des incitations propres à investir ; Risque de création d’u nouveau monopole ; Nécessite de fréquents réajustements du périmètre de l’entité séparée eu égard à la rapidité d’évolution du secteur des télécommunications ; ceci peut paraître en contradiction avec le principe même de la séparation qui demeure une solution long terme. Dans tous les cas, la séparation ne dispense pas de la nécessité de réguler l’entité séparée, qu’il s’agisse de ses tarifs, de sa qualité de service ou de la disponibilité des ses offres. En somme, le dernier mot revient au régulateur/réglementeur qui doit savoir faire preuve de discernement et surtout de flexibilité. 4.2 Partage des équipements actifs : Concernant le partage des équipements actifs, notamment la colocalisation des équipements dans le cadre du dégroupage, le réglementeur/régulateur devra élaborer des règles spécifiant, en plus des conditions citées plus haut, et au niveau de chaque offre : l’emplacement précis des sites pertinents de colocalisation ; les informations sur les types de colocalisation disponibles et sur la disponibilité d’énergie et de climatisation ; les mesures devant être prises pour garantir la sûreté des locaux. 5 CONCLUSION Le partage des infrastructures tant du point de vue des équipements passifs que des équipements actifs est un processus qui vise comme objectif final la démocratisation des Technologies de l’Information et de la Communication et un développement plus rapide du secteur. En effet, s’il est bien compris par les tous les acteurs, il doit permettre une baisse des prix des services grâce aux bienfaits de la concurrence et un déploiement plus rapide des réseaux par une accélération des investissements lourds. Pour ce faire, le réglementeur/régulateur doit élaborer des règles et des procédures permettant un partage efficace et durable. Ces règles devront obéir à un certain nombre de critères dont : le respect du droit de la propriété, la viabilité économique et la faisabilité technique. Tous les acteurs concernés par le processus du partage doivent avoir à l’esprit ces critères essentiels qui gouverneront efficacement leurs actions. Report Modibo.doc 9