Utilisation du suivi des SRP

3 Utilisation du suivi des SRP Les études-pays et les publications de portée plus générale sont toutes d’accord qu’un système efficace de suivi d’une SRP doit susciter la demande de suivi, tout en organisant l’offre. À moins que les décideurs ne recherchent activement des éléments probants pour appuyer la prise de décision et la gestion des programmes, il est peu probable que les pratiques en matière de suivi soient adoptées de façon durable dans l’ensemble de l’administration publique. La stratégie la plus prometteuse pour susciter la demande est d’établir un lien entre le système de suivi et les étapes clés du processus décisionnel où les informations de suivi peuvent influencer l’élaboration des politiques. Comme l’indique l’étude-pays sur la Tanzanie, La demande ne sera suscitée que par un encouragement progressif des planificateurs et de leurs patrons politiques à améliorer les politiques en s’appuyant sur des éléments probants et l’analyse. Pour améliorer le suivi, il convient par conséquent d’accorder la priorité à l’interface entre le suivi et la prise de décision, en ce qui concerne tout particulièrement les domaines… où [l’on renforce] les mesures visant à encourager un mode de réflexion axé sur les résultats (Booth 2004, 25). Certains de ces points de contact se trouvent à l’intérieur du processus officiel d’élaboration des politiques ; le budget en est l’exemple le plus évident. D’autres sont en dehors de l’administration, comme par exemple la publication d’informations fondées dans les médias, les actions militantes des groupes d’intérêt ou le cycle électoral. L’objectif plus global est de créer un cercle vertueux dans lequel le gouvernement utilise de rigoureuses analyses et informations pour formuler ses politiques, est ouvert à des débats éclairés sur ses choix de politique et cherche, pour sa part, à bâtir sa légitimité et un capital électoral en mettant en évidence ses réalisations. Un système de suivi des SRP peut continuer à soutenir cette dynamique en créant un environnement riche en informations. Il est probablement utile que les concepteurs d’un système de suivi des SRP examinent soigneusement les différents points d’entrée du cycle d’élaboration des politiques où les informations de suivi pourraient contribuer à faire en sorte que les politiques publiques soient mieux axées sur les résultats. Ces points d’entrée seront différents d’un pays à l’autre, mais il pourraient comprendre des décisions sur les priorités budgétaires, des examens annuels des MTEF ou des plans d’investissement public, des examens périodiques et des mises à jour de la SRP ; l’examen des politiques publiques par les comités parlementaires, l’établissement de l’ordre de priorité des programmes ou des plans d’investissement ciblés, la mise en place d’accords d’aide budgétaire et de matrices des politiques avec les bailleurs de fonds, et l’élaboration de stratégies d’aide multilatérale et bilatérale. Bien que ces processus se trouvent en dehors du champ couvert par le suivi des SRP, il convient de structurer le système de suivi des SRP de façon à s’assurer que les informations et les résultats d’analyse sont disponibles sous la bonne forme et au moment opportun. Le présent chapitre examine, dans un premier temps, l’organisation de l’analyse, l’évaluation et les stratégies de diffusion. Il se penche ensuite sur le problème clé de l’établissement d’un lien entre le suivi de la SRP et le processus budgétaire. Enfin, il examine le rôle du parlement. ANALYSE ET ÉVALUATION Le suivi à lui seul n’engendre pas un apprentissage institutionnel. Les avantages des systèmes de suivi ne peuvent se réaliser que si les résultats sont analysés et utilisés pour évaluer les politiques et les programmes. Il ressort des études-pays que l’analyse et l’évaluation font défaut dans les systèmes de suivi des SRP. Une attention considérable a été accordée à l’élaboration d’indicateurs et de systèmes de collecte de données, mais peu a été fait pour institutionnaliser la pratique de l’analyse et de l’évaluation. Une étude réalisée par l’Agence allemande de coopération technique observe que dans bien des cas, les données de suivi font tout au plus l’objet d’une mise en forme sous le format des rapports d’étape annuels (GTZ 2004a). Ce problème tient à la fois à un manque général de capacité d’analyse, tout particulièrement dans les ministères à compétence technique, et à la faiblesse des mesures incitatives. Lorsque la responsabilité est faible, les organismes ne sont guère intéressés ni à utiliser les informations et l’analyse pour définir leurs activités, ni à soumettre leurs propres programmes à un examen critique. Comme l’indique l’étude-pays sur l’Albanie, cette situation enferme le système de suivi des SRP dans un cercle vicieux. Sans une analyse de la qualité des données, il n’existe aucune base solide pour définir les cibles, lesquelles n’ont alors plus rien à voir avec la réalité. Il s’ensuit que l’établissement de rapports sur les progrès en direction de ces cibles est perçu comme un exercice futile et il n’est pas pris au sérieux. Dans les pays examinés, quelques-uns des systèmes de suivi des SRP prévoient des stratégies pour promouvoir l’analyse des données et l’évaluation des programmes. L’approche la plus courante consiste à créer un organisme central ayant pour mandat de coordonner l’analyse pour le compte du gouvernement, comme dans les exemples ciaprès : • En Bolivie, l’unité d’analyse des politiques économiques et sociales, établie au ministère du Développement économique, a piloté l’élaboration de la SRP et conçu le système de suivi. En plus de compiler les données de suivi provenant des administrations techniques, elle est chargée de l’examen des propositions de politiques et programmes en vue de s’assurer de leur cohérence avec les objectifs de la SRP. Au Nicaragua, une unité d’analyse de la pauvreté rattachée au cabinet du président et dont l’effectif se compose de quatre spécialistes sectoriels, est responsable du contenu analytique des rapports d’étape annuels et de l’établissement d’autres rapports. • • • • En Tanzanie, le groupe de travail technique chargé de la recherche et de l’analyse a pour mandat d’établir les priorités de la recherche et de l’analyse et de proposer des mécanismes de financement. Une ONG assure le secrétariat du groupe, lequel se compose de représentants de la banque centrale, d’organismes gouvernementaux, de l’institut national de statistiques, de la société civile et des bailleurs de fonds. Il entretient des liens étroits avec les instituts non gouvernementaux de recherche. En Ouganda, l’unité de suivi et d’analyse de la pauvreté du ministère des Finances, du Plan et du Développement économique a été créée en 1998 avec le concours du ministère du Développement international du Royaume-Uni. Son personnel se compose de trois cadres professionnels et d’un chercheur de l’Overseas Development Institute. L’unité ne fait pas partie de la fonction publique régulière, mais elle semble bien intégrée aux processus du ministère. Elle se charge de générer l’analyse et de commander les études auprès des sources extérieures. Un nombre de pays francophones d’Afrique de l’Ouest ont établi des observatoires de la pauvreté au sein de leur institut national de statistiques ou en tant qu’organismes indépendants. Ces unités effectuent l’analyse des tendances de la pauvreté et elles sont par ailleurs responsables de l’établissement de rapports sur les progrès vers la réalisation des objectifs de développement pour le Millénaire. Les unités d’analyse spécialisées ont été des plus efficaces lorsqu’elles sont restées petites et proches du gouvernement, et se sont concentrées strictement sur des tâches d’analyse. Si elles tentent d’étendre leur rôle à la prise de décision ou à la collecte des données, elles entrent en concurrence avec les autres organismes et risquent d’échouer. Si elles sont financées directement par les bailleurs de fonds, le défi consiste à veiller à ce qu’elles soient sensibles aux besoins du gouvernement et des autres parties prenantes nationales. L’expérience montre que lorsque ces unités sont trop éloignées du centre de décision, elles n’ont pas l’impact recherché car leurs analyses sont alors généralement moins pertinentes et opérationnelles, et leurs constatations ne sont pas appuyées par les décideurs. Certaines de ces unités centrales d’analyse n’ont en outre pas eu la focalisation sectorielle utile pour les ministères à compétence technique, et elles ne se sont pas concentrées sur une évaluation pratique des programmes. Par ailleurs, dans les cas des organismes relativement autonomes où les salaires sont considérablement plus élevés que ceux de la fonction publique, il se peut que les unités aient vidé les organismes du gouvernement central de leurs cadres qualifiés. Une autre technique utile consiste en des exercices d’analyse accomplis conjointement par le gouvernement et les bailleurs de fonds et qui, de ce fait, contribuent autant à renforcer la capacité d’analyse qu’à susciter de l’intérêt envers cette dernière. Parmi les exercices de ce genre on peut citer les examens des dépenses publiques, qui sont un précieux outil si les informations de routine sur la gestion financière présentent des lacunes. Dans un nombre de pays, dont la Mauritanie et la Tanzanie, ces exercices sont désormais exécutés sur une base annuelle afin de brosser un tableau périodique de la structure des dépenses. Au Honduras, les bailleurs de fonds ont appuyé l’analyse de la pauvreté et des impacts sociaux d’un nombre de réformes, telles que la privatisation des compagnies d’électricité et la réforme fiscale. En encourageant les ministères à utiliser l’analyse pour justifier leurs propositions de mesures de politique, on les aide à considérer l’analyse comme un moyen d’atteindre leurs propres objectifs. Une dynamique positive similaire peut s’observer au niveau des approches sectorielles, dans lesquelles les ministères doivent justifier leurs choix en matière de politique en indiquant l’impact de ceux-ci sur la pauvreté, afin de démontrer aux bailleurs de fonds le bienfondé d’un plus grand alignement. Dans l’ensemble, les bailleurs de fonds devraient saisir toutes les occasions pour encourager les gouvernements à défendre leurs choix de politique en présentant des éléments probants et les résultats de l’analyse. L’analyse ne doit pas être l’apanage du gouvernement. L’interprétation des informations de suivi s’effectue idéalement par le biais d’échanges et de discussions entre divers acteurs bien informés. En outre, les entités non gouvernementales telles que les universités, les centres de recherche, les consultants, les ONG ou les bailleurs de fonds peuvent compléter les capacités analytiques limitées du gouvernement (voir chapitre 4). La difficulté est alors de veiller à l’utilisation effective de l’analyse par les décideurs. Cela exige des analyses scientifiques neutres ; la diffusion et l’explication des outils et des méthodes utilisés ; et la transmission des résultats sous des formats adaptés aux besoins des décideurs. Cette tâche peut parfois s’avérer difficile pour les bailleurs de fonds et les associations militantes non gouvernementales, leurs programmes d’action et leurs ambitions pouvant nuire à l’analyse et limiter une plus grande acceptation de celleci. PRODUITS ET DIFFUSION Pour que les informations de suivi ainsi que les résultats de l’analyse et de l’évaluation aient un impact sur le processus d’élaboration des politiques, ils doivent être compilés sous forme de produits et diffusés auprès des acteurs à l’intérieur et à l’extérieur de l’administration. Un bon système de suivi génère un éventail de produits appropriés pour différents publics et fins, et il prévoit une stratégie de diffusion permettant de mettre ces produits à la disposition de l’ensemble de l’administration et du public à des moments opportuns du cycle d’élaboration des politiques. La génération de produits précis et leur diffusion sont une lacune majeure des systèmes de suivi des SRP examinés dans les études-pays. La plupart des systèmes de suivi s’intéressent au premier chef à l’élaboration d’un rapport d’étape annuel. En vertu des règles de l’Initiative PPTE et du DSRP, le rapport d’étape annuel donne la possibilité d’examiner et d’actualiser la SRP sur une base régulière. Dans la pratique, ces rapports ne sont en général pas utilisés de cette manière. Ils tendent à avoir un faible contenu analytique, et dans le premier cycle de la SRP, ils sont souvent publiés de façon peu systématique, parfois par des consultants externes qui ne se servent pas de système de suivi. Ils ne sont généralement d’aucune pertinence pour les publics nationaux, car ils sont longs, techniques et rédigés dans un langage propre aux bailleurs de fonds. Même si l’on les fait parfois circuler, dans leur version préliminaire, auprès de la société civile afin de recueillir ses observations, ils sont mal diffusés une fois adoptés. Dans l’ensemble, ils sont perçus comme un mécanisme externe d’établissement de rapports, et non comme un outil de prise de décision à l’échelon national. (Une exception notable est celle de l’Ouganda, où les publications existantes du gouvernement servent de base à l’élaboration du rapport d’étape annuel ; les rapports sur la situation de la pauvreté sont publiés tous les semestres ; une année sur deux, le rapport d’étape annuel est basé sur le document de référence relatif au budget). L’évaluation du DSRP par le Département de l’évaluation des opérations de la Banque mondiale a conclu que, l’exigence relative au rapport d’étape annuel ne contribue ni à valider ni à renforcer les processus nationaux institutionnalisés de suivi existants. Cette absence d’alignement tend à indiquer un chevauchement des efforts et elle amoindrit la pertinence du rapport d’étape annuel en tant qu’outil opérationnel. Les coûts liés aux exigences en matière d’établissement de rapports sont élevés pour les pays mettant en œuvre le DSRP ; nombre de ces pays doivent présenter des rapports aux bailleurs de fonds tout en continuant, au niveau national, de se soumettre aux conditions d’établissement de rapports institutionnalisées ou imposées par la loi. Dans leur forme actuelle, les rapports d’étape annuels constituent une charge supplémentaire pour les capacités limitées des pays (Banque mondiale 2004a, 25). Il importe de veiller à ce que les produits du système de suivi des SRP soient adaptés aux besoins du processus national d’élaboration des politiques. Pour ce faire, il peut être nécessaire d’élaborer une gamme de publications présentées sous différents formats et destinées à différents utilisateurs, tels que les ministères des Finances, les ministères sectoriels, les autres organismes, et les comités parlementaires. Les utilisateurs souvent négligés sont les organismes chargés de la prise de décision à l’échelon local, ainsi que les organismes sectoriels. Ces utilisateurs ont besoin de produits tout particulièrement adaptés à leurs fonctions, c’est-à-dire désagrégés de façon appropriée et axés sur des recommandations relatives aux politiques dans leurs domaines respectifs. Outre le format, la périodicité des produits est également importante. Les produits doivent être liés à des moments clés du cycle d’élaboration des politiques, tels que ceux de la soumission des projets de budget, des examens annuels des MTEF, ou des débats parlementaires. Il est peu probable de réaliser le plein potentiel de ces produits, à moins qu’ils ne soient alignés sur les points d’entrée clés du processus décisionnel (voir plus de détails ci-après). La mise des informations de suivi à la disposition du grand public est également un important objectif. Le système de suivi doit promouvoir des échanges et des débats éclairés sur l’exécution de la SRP. Il peut permettre aux pouvoirs publics d’expliquer les choix qu’ils ont opérés lors de l’établissement des priorités et de démontrer l’impact de ces choix sur la réduction de la pauvreté. De même, en accroissant la transparence, il devrait permettre aux citoyens de participer de façon plus productive à la prise de décisions qui les touchent, et donner aux citoyens et à la société civile les moyens de tenir les gouvernements comptables de leurs choix et interventions en matière de politique. Une large diffusion auprès du public peut toutefois s’avérer difficile si les résultats du suivi sont quelque peu décevants. Dans de tels cas, un ferme engagement politique des gouvernements envers la transparence et le dialogue est nécessaire pour diffuser volontairement des informations potentiellement préjudiciables. Étant donné l’importance de ces objectifs, il est décevant de noter que peu d’informations provenant des systèmes de suivi de la pauvreté entrent dans le domaine public. L’Agence allemande de coopération technique a conclu que la diffusion des informations de suivi sous une forme appropriée auprès d’un public national est « négligée dans une large mesure » : Il est très étonnant de constater le faible volume d’informations qui parviennent au public sous une forme permettant d’évaluer le sérieux avec lequel le gouvernement met en œuvre son programme de réduction de la pauvreté, et avec quel degré de succès… Les gouvernements qui prennent au sérieux la participation de leurs citoyens et l’obligation de rendre compte à ceux-ci ont le devoir de fournir à leurs populations et aux autorités nationales des informations pertinentes. Ce devoir n’est pas accompli de façon adéquate. Le moins qu’on puisse dire, c’est que les activités publicitaires portant sur la mise en œuvre de la réduction de la pauvreté peuvent être considérablement améliorées presque partout (GTZ 2004a, 80). Dans les études-pays, les produits destinés au grand public sont par exemple les suivants : • • • • Bolivie : des brochures sur les statistiques démographiques et de la pauvreté, et des brochures thématiques sur les questions relatives à la pauvreté Honduras : un nombre de sites web, même si leur contenu est encore en cours d’élaboration Mauritanie : un CD-ROM contenant des données d’enquête, ainsi que 108 études et rapports liés à la pauvreté et publiés au cours des 20 dernières années Guyane : des centres locaux d’information pour diffuser les renseignements sur les programmes de lutte contre la pauvreté. La présentation du matériel sous une forme intéressante pour le public pourrait être une compétence nouvelle pour le gouvernement, et il serait possible de recourir davantage aux partenaires de la société civile pour l’interprétation des données de suivi et l’élaboration du matériel. Une technique utile consiste à transformer les produits du suivi en articles, et tout particulièrement en articles soulignant les lacunes de la mise en œuvre des programmes et de la prestation des services. À titre illustratif, il a été dit que le premier rapport ougandais d’évaluation participative de la pauvreté a eu une influence non pas tout simplement parce qu’il présentait clairement les perceptions non monétaires de la pauvreté, mais parce qu’il fournissait des exemples mémorables de problèmes liés à la prestation des services. Les communautés locales pouvaient facilement saisir ces problèmes et se mobiliser autour d’eux, forçant le gouvernement à réagir. Les problèmes qui revêtent le plus d’importance pour les communautés sont en général locaux de nature, et les comparaisons entre les différentes juridictions peuvent être très éloquentes. S’il est peu probable que les citoyens soient motivés par de petites variations au niveau des statistiques nationales sur la pauvreté, ils peuvent être extrêmement intéressés à savoir si la performance de leur municipalité est meilleure ou pire que celle des autres municipalités. De plus en plus, la disponibilité des informations relatives à la performance sous ce format contribue à susciter la demande locale de services améliorés. La diffusion des résultats de l’analyse de la performance du gouvernement aide à canaliser le mécontentement public, dans un sens positif, vers l’exercice de pressions sociales en faveur du changement. Picciotto (2004) note que l’éducation du public ne peut avoir lieu si les institutions sont incapables de canaliser les protestations publiques vers une modification des politiques publiques qui tient compte des besoins exprimés. Une telle canalisation s’effectue par le biais d’une génération, d’une diffusion et d’une interprétation de l’information qui favorisent la compréhension, par le public, des politiques et des programmes. L’éducation du public exige par ailleurs de la responsabilité et une capacité crédible d’effectuer des examens indépendants, selon Picciotto. Les protestations et la participation du public permettent, moyennant le concours de l’évaluation, de tirer parti du mécontentement pour réformer. Certes, le débat et une dose de désaccord sont nécessaires, mais le suivi de la SRP ne doit pas être perçu principalement comme étant conflictuel de nature. Il s’agit au contraire d’un outil permettant de prendre des décisions plus éclairées, d’adopter des politiques mieux conçues, et de mettre en œuvre des interventions plus efficaces. Les gouvernements peuvent en outre considérer une plus grande ouverture et davantage de débats publics sur la politique de développement comme une opportunité de démontrer leur légitimité. En plus de faire connaître les propres succès des gouvernements, une telle ouverture permet à ces derniers d’expliquer au public les choix et les arbitrages effectués dans la politique de développement. ÉTABLIR UN LIEN ENTRE LE SUIVI DE LA SRP ET LE BUDGET L’établissement d’un lien entre le suivi de la SRP et le processus budgétaire est un des objectifs essentiels visés par un système de suivi des SRP. Le besoin d’accéder aux ressources publiques crée une puissante motivation dans l’ensemble des organismes publics et constitue la stratégie la plus prometteuse pour susciter la demande d’un suivi efficace. Qui plus est, en l’absence d’un tel lien, le système de suivi des SRP ne pourra atteindre son principal objectif d’instaurer une prise de décision fondée sur les informations, les budgets étant le plus important mécanisme de la mise en œuvre des politiques. Cela étant, les études-pays démontrent par ailleurs qu’il peut se révéler très difficile de mettre en œuvre ce lien, surtout si la conception des systèmes de planification du budget et de gestion des dépenses publiques laisse à désirer. En principe, le budget doit accorder la priorité aux programmes dont l’impact sur la réduction de la pauvreté a été démontré grâce au système de suivi des SRP. Dans la pratique, la budgétisation fondée sur la performance est une innovation récente qui a été adoptée dans un nombre limité de pays développés, dans la foulée d’importantes modifications des pratiques en matière de gestion du secteur public. Elle fait appel à des systèmes techniquement avancés de planification budgétaire et de gestion des dépenses publiques, lesquels sont un objectif à long terme dans la plupart des pays mettant en œuvre une SRP. La majorité des pays étudiés utilisent encore la budgétisation différentielle et n’ont commencé que récemment à établir des systèmes permettant de mettre les dépenses publiques en rapport avec les priorités de la SRP. Certains de ces pays ne disposent pas de systèmes de gestion financière nécessaires pour s’assurer que les dépenses effectives sont alignées sur le budget ou pour établir des rapports exacts sur les dépenses. La réforme budgétaire et celle de la gestion des dépenses publiques sont nécessairement évolutives. La plupart des pays mettant en œuvre une SRP doivent instaurer l’observation des procédures (contrôle efficace des dépenses) et établir la stabilité macroéconomique (capacité d’atteindre les cibles des dépenses globales), avant de s’attaquer à la tâche d’amélioration de l’efficience et de l’efficacité des dépenses publiques ; il s’agit d’une suite de démarches dont la réalisation peut durer de nombreuses années. En outre, dans bien des pays, de grandes portions du budget sont consacrées aux salaires et traitements, d’où l’étroite marge de manœuvre pour procéder à une réaffectation des fonds à court terme. L’amélioration de l’alignement et de la flexibilité des budgets passe en conséquence par la réalisation de plus vastes réformes du secteur public. La question qui se pose est par conséquent celle de savoir s’il est possible, dans les conditions actuelles, d’établir un lien efficace entre le système de suivi des SRP et le budget dans les pays mettant en œuvre une SRP. Il se dégage relativement peu d’expériences des études-pays sur ce point. La stratégie la plus prometteuse identifiée dans les études-pays consiste à prévoir, dans les règles et les procédures relatives au processus budgétaire, une exigence selon laquelle les organismes de dépenses doivent justifier leurs demandes de ressources sur la base des priorités de la SRP ainsi que d’éléments probants relatifs à la performance des programmes antérieurs. Cela peut se faire plus facilement dans les pays ayant réussi à adopter un MTEF. Si la SRP définit les objectifs et les priorités généraux, il revient en général au MTEF de fournir le cadre dans lequel s’effectuent les choix et les arbitrages en matière de dépense ; cela représente par conséquent l’occasion idéale d’utiliser les informations de suivi. Les produits du système de suivi des SRP peuvent être générés à temps pour permettre d’incorporer les données et les résultats de l’analyse dans les mises à jour annuelles du MTEF. Si aucun MTEF n’a été mis en place, il peut exister d’autres opportunités ayant trait au processus budgétaire annuel ou à l’élaboration des plans d’investissement public. Les données de suivi peuvent influencer les décisions sur le choix des secteurs prioritaires. De même, il peut exister des points de décision dans la sélection des secteurs et des populations cibles de programmes précis tels que ceux des fonds sociaux, des routes, de transport, d’énergie, etc., ou dans la négociation des processus relatifs aux stratégies d’aide multilatérale ou bilatérale. En bref, chaque fois que les ministères à compétence technique sollicitent des ressources, l’occasion peut être saisie pour les encourager à étayer leurs demandes au moyen d’éléments probants qui montrent l’impact potentiel de leurs propositions sur la réduction de la pauvreté. Parmi les pays examinés, seuls la Tanzanie et l’Ouganda ont accompli des progrès au plan de l’établissement de liens concrets avec les budgets, cette situation étant, dans les deux cas, l’aboutissement de plus d’une décennie de réformes budgétaires et de la gestion des dépenses publiques. En Ouganda, il existe un MTEF techniquement avancé et un fonds virtuel dans le budget — fonds d’action de lutte contre la pauvreté — qui protège les décaissements au profit des sous-secteurs prioritaires. Dans le processus budgétaire consultatif de l’Ouganda, les ministères à compétence technique sont tenus de soumettre des documents cadre de budget dans lesquels ils justifient leurs demandes de fonds destinés à financer les dépenses ordinaires et de capital à moyen terme. Ces propositions sont censées couvrir les réalisations et les objectifs liés au cadre du DSRP et appuyés par les données de suivi. Dans la pratique, comme le relève l’étude-pays, ce lien n’a pas encore eu beaucoup d’influence sur les plafonds établis dans le MTEF. (Dans le cadre du fonds d’action de lutte contre la pauvreté, il est présumé que certains sous-secteurs sont prioritaires quelle que soit leur performance, ce qui affaiblit la demande de données sur la performance). Toutefois, ce lien a donné une impulsion remarquable, bien qu’inégale, au passage à une prise de décision fondée sur les résultats à l’intérieur des secteurs. Cette situation a favorisé un meilleur alignement des bailleurs de fonds dans le cadre de l’appui budgétaire, ce qui à son tour suscite une plus grande demande d’informations de suivi. Un élément clé du processus ougandais est l’examen externe des projets de budget annuel et les discussions sur ceux-ci. L’examen et les débats sont conduits d’une part par le Département de la politique et de l’évaluation du budget du ministère des Finances, du Plan et du Développement économique, et d’autre part par le groupe de travail sur l’éradication de la pauvreté, organisme consultatif réunissant les parties prenantes et la société civile. Le département joue un rôle de remise en cause dans le processus d’élaboration du budget, c’est-à-dire qu’il engage avec les organismes de dépenses un dialogue sur leurs choix en matière de politique. En l’absence d’une telle fonction de remise en cause, il est peu probable qu’une exigence purement officielle d’intégration des informations sur la performance aux projets de budget soit efficace. La fonction de remise en cause doit être remplie par un organisme ayant à la fois la capacité et le pouvoir de dialoguer avec les hauts responsables des organismes de dépenses. La Tanzanie dispose également d’un MTEF qui fonctionne et d’un système intégré de gestion techniquement avancé. Elle est récemment passée d’un système de secteurs prioritaires protégés dans le budget à un ensemble plus souple de groupes de stratégies qui sont des politiques hiérarchisées, favorables aux pauvres et couvrant la plupart des secteurs. Comme dans le cas de l’Ouganda, pour recevoir la priorité dans les décaissements, les unités doivent justifier leurs projets de budget annuels par rapport à ces groupes de stratégies. L’étude-pays observe : En effet, les responsables de la prise de décision sectorielle sont encouragés de façon concrète à élaborer des justifications axées sur les résultats en ce qui concerne les fins auxquelles ils emploient les affectations de ressources publiques. Pour la première fois, on leur fournit des raisons d’utiliser les données sur les résultats (Booth 2004, 6). Toutefois, en Tanzanie la fonction de remise en cause n’est pas bien développée, et les mesures incitatives sont de ce fait plus faibles. Le lien est par ailleurs dilué par l’énorme montant des dépenses hors budget des bailleurs de fonds, lesquelles nuisent à la responsabilité et, partant, à l’efficacité des fonds nationaux. Le lien entre le système de suivi des SRP et le budget est en général établi par le biais de règles régissant les projets de budget. Cela étant, il ressort des publications que ces règles doivent être établies avec soin pour un certain nombre de raisons, comme suit : 1. Les données de suivi de la SRP ne sont pas toujours appropriées ou suffisamment exactes pour la préparation des programmes, la définition des interventions et l’établissement des dépenses, surtout pendant que le système est en cours d’élaboration. Il faut de nombreuses années pour que certains indicateurs rendent compte des interventions en matière de politique et soient sensibles à celles-ci, et ces indicateurs ne peuvent par conséquent appuyer dans l’immédiat la planification budgétaire annuelle. En outre, les informations sur certains domaines pourraient être moins fournies, d’où un risque de négligence des secteurs en question. À titre illustratif, il pourrait y avoir moins d’informations sur les régions plus pauvres ou sur des secteurs précis qui ont bénéficié de moins d’attention dans le passé. Enfin, il y a toujours un risque de focalisation sur les interventions susceptibles de déboucher sur des changements mesurables à court terme, et de négligence des secteurs dont les résultats sont plus difficiles à mesurer ou pourraient mettre plus de temps à se concrétiser. 2. En outre, il n’est pas toujours possible d’attribuer un résultat positif ou négatif à un programme précis, les changements étant souvent susceptibles de découler d’une myriade de facteurs, dont un grand nombre ne relèvent pas du champ du programme. L’analyse doit être en mesure d’identifier une hypothèse (la situation qui aurait prévalu sans le programme) pour imputer à chacune des interventions des changements précis au niveau des résultats. 3. Lorsque les décaissements budgétaires sont peu fiables, surtout dans un système d’établissement de budget de caisse, les responsables de la gestion du secteur public ne peuvent être strictement tenus comptables de la performance des programmes, étant donné que des déblocages irréguliers risquent de rendre inconstante l’exécution des programmes. Cela fragilise le lien entre le système de suivi des SRP et le budget. Dans le cas de l’Ouganda, un observateur a relevé : La médiocrité des performances budgétaires et l’incertitude entourant le moment des décaissements ont été largement citées, à juste titre, comme ayant une incidence considérable sur l’aptitude des organismes à obtenir des résultats. Pour cette raison, les responsables sont moins aptes et moins incités à planifier, ne sachant pas s’ils pourront en fait mener les activités prévues à l’avance ni quand bien même ils pourront le faire (Williamson 2003, 32). Dans ces conditions, un système de suivi des SRP doit surveiller les dépenses publiques afin d’identifier les situations où l’exécution du budget pourrait avoir une influence négative sur les résultats du programme. Il ne sera possible de baser les décisions budgétaires directement sur les indicateurs du système de suivi des SRP que lorsque les systèmes budgétaires et de gestion des dépenses publiques deviendront plus fiables. 4. Les règles budgétaires peuvent certes exiger l’utilisation des données de suivi, mais il est difficile d’adopter des sanctions efficaces contre ceux qui les enfreignent. En général, il ne serait pas approprié de mettre fin au financement des secteurs prioritaires de la SRP pour la simple raison que les organismes publics responsables desdits secteurs ne se sont pas bien acquittés de la fonction de suivi. À titre illustratif, il serait probable que les organismes les plus faibles ne soient capables ni d’assurer le suivi de leurs activités, ni d’établir des rapports sur celles-ci, et encore moins de défendre la cause de leurs programmes, et pourtant ces programmes pourraient être ceux-là mêmes qui ont le plus besoin de financement. Néanmoins, un processus de suivi qui ne s’accompagne pas de sanctions contre la non utilisation du système de suivi ne peut susciter qu’une observation symbolique. 5. Les incitations pernicieuses constituent un danger. Une mauvaise conception du lien entre l’observation des procédures et l’accès au budget peut décourager l’établissement de rapports efficaces et exacts. De même, le choix des indicateurs peut être influencé en faveur de ceux qui sont susceptibles d’être facilement contrôlés par les administrations techniques, ou il peut même exister une incitation à falsifier les résultats du suivi, voire à négliger délibérément d’assurer un suivi efficace de ces indicateurs. Une étude indique que « si le fait de ne pas atteindre les cibles convenues a des conséquences financières désagréables, il n’y a guère de bonne raison de renforcer des systèmes de suivi qui risquent de mettre en exergue cet échec » (Lucas, Evans et Pasteur 2004, 38). Pour toutes ces raisons, il se peut que l’établissement d’un lien trop rigide entre les données relatives à la performance et l’affectation des ressources ne soit réalisable ou souhaitable que lorsque les réformes budgétaires et de la gestion des dépenses publiques sont plus avancées et le système de suivi des SRP mieux affiné. Toutefois, cela n’empêche nullement l’imposition d’une exigence plus générale selon laquelle les organismes publics doivent justifier leurs projets de budget sur la base de la SRP, en présentant des éléments probants relatifs à la performance des programmes. L’enseignement qui se dégage ici semble être qu’il peut s’avérer utile de se servir du processus budgétaire pour créer des opportunités de dialogue sur la performance des programmes, telle que mesurée au moyen des informations de suivi, entre les organismes de dépenses et un organisme central doté de la capacité et du pouvoir de jouer efficacement un rôle de remise en cause. RÔLE DES PARLEMENTS Dans les pays faisant l’objet de l’étude, on note une très faible participation substantielle du parlement au suivi de la SRP ou, d’ailleurs, au processus du DSRP dans l’ensemble. Ces pays semblent avoir ainsi raté l’occasion à la fois d’accroître l’impact du suivi de la SRP et de renforcer les capacités du parlement. La participation des parlements au suivi de la SRP est susceptible de conférer de la légitimité au processus, de susciter l’adhésion du pays à celui-ci, et d’y faire entendre la voix des mandants. Les parlements jouent nombre de rôles différents, dont certains créent des ouvertures cruciales par lesquelles les systèmes de suivi des SRP peuvent avoir un impact positif. Les parlements ont un rôle législatif qui se caractérise notamment par la collaboration avec le pouvoir exécutif dans la formulation et la mise en œuvre de la politique de développement. Les systèmes de suivi des SRP sont une source essentielle d’information pour les parlements et d’autres acteurs participant à la conception et à l’exécution de politiques et programmes viables. Les parlements jouent un important rôle de surveillance du pouvoir exécutif. Dans le cadre de ce rôle, les parlements tiennent l’administration comptable de la réalisation des objectifs de la politique, par le biais d’audiences de comité, de questions adressées aux ministères, et d’enquêtes. Pour bien remplir ce rôle, les parlements doivent être en mesure de déterminer si les ressources sont utilisées tel que prévu au budget et si elles permettent de parvenir aux fins visées. Les systèmes de suivi des SRP doivent prévoir des mécanismes pour fournir de telles informations aux parlements et, ce faisant, veiller au maintien de l’équilibre des pouvoirs nécessaire pour un bon gouvernement. Les parlements peuvent participer aux examens des résultats du suivi sur une base régulière, grâce à des audiences publiques sur les stratégies sectorielles ou à des rapports sur la mise en œuvre. Il importe de noter toutefois que ce rôle est conditionné par le rapport et l’équilibre des pouvoirs entre le parlement et l’exécutif, lesquels sont déterminés par la constitution et le contexte du pays. Les parlements jouent un rôle de représentation. Ils doivent exprimer les besoins et les intérêts de leurs mandants, surtout les pauvres. Ils doivent informer ces mandants des efforts entrepris par le gouvernement pour satisfaire leurs besoins. Les systèmes de suivi des SRP peuvent fournir des informations pertinentes aux parlements. Ces informations peuvent être diffusées par des canaux tels que les forums publics et les conférences de presse. Un rôle fondamental joué par les parlements est celui de l’examen et de l’adoption des budgets. En comprenant comment les budgets antérieurs ont été exécutés et les réalisations rendues possibles par les dépenses budgétaires, les parlements seront beaucoup mieux outillés pour examiner les budgets courants et identifier les postes qui rendent nécessaires des ajustements au niveau des allocations au titre des dépenses. Il s’agit par ailleurs d’occasions d’ouvrir le processus budgétaire à l’examen du parlement lorsque les budgets sont soumis, et de permettre davantage aux parlements d’apporter, grâce aux systèmes de suivi des SRP, une contribution substantielle aux échanges sur le budget. La faiblesse des capacités des parlements dans nombre de pays est une des raisons pour lesquelles le parlement ne participe pas aux systèmes de suivi des SRP, surtout en Afrique subsaharienne (GTZ 2004a). En l’absence d’un système développé de comités, de capacité d’analyse ou de ressources institutionnelles suffisantes, il est difficile pour les parlements de dialoguer efficacement avec l’exécutif sur les questions relatives à la politique. Les capacités parlementaires sont également limitées en raison d’un manque de compréhension des systèmes de suivi des SRP et des possibilités de participation que ces systèmes offrent aux parlements. Il existe plusieurs moyens de renforcer la capacité et l’aptitude des parlements à participer au suivi des SRP et à utiliser efficacement les informations générées par ce processus. • Il convient d’identifier, au sein du parlement, les groupes qui ont un besoin particulier d’informations de suivi des SRP. Ces groupes sont bien placés pour utiliser et faire connaître l’exploitation des informations de suivi des SRP, car ils sont en mesure d’accéder à plus de ressources financières et humaines que les députés considérés à titre individuel. Pour faciliter l’assimilation des informations du suivi des SRP par les députés, il convient de présenter l’analyse du système, les conclusions et les recommandations dans un langage compréhensible et sous un format clair. Il importe en outre de renforcer la capacité des députés de comprendre les données, ainsi que la manière • • • dont ils peuvent utiliser les informations pour éclairer les décisions et assurer la responsabilité, et faire passer ce message aux médias et au public. Il convient d’identifier les forums officiels où les informations de suivi des SRP peuvent être présentées, étant donné que tous les renseignements publiés dans de tels forums deviennent des documents publics. Ce processus peut permettre de diffuser les informations auprès des médias et du public, ce qui accroît leur portée et leur impact. Des alliances doivent être nouées entre le parlement et les groupes de la société civile. Ces derniers constituent un mécanisme clé par lequel le parlement peut diffuser des informations de suivi des SRP auprès des électeurs. Les groupes de la société civile peuvent en outre être d’importantes sources d’information et d’analyse indépendante pour le parlement. La société civile gagnerait, pour sa part, un autre point d’entrée dans le processus d’élaboration des politiques.