Organisation de l offre du suivi des SRP

2 Organisation de l’offre du suivi des SRP Le présent chapitre traite des problèmes liés à la mise en place d’un système cohérent pour suivre à la fois l’exécution d’une SRP et l’impact de la stratégie sur la pauvreté. D’une manière générale, il s’agit de l’aspect de l’équation du suivi qui est axé sur l’offre. Le chapitre couvre le processus de conception et d’exécution d’un système, et certains des choix organisationnels plus importants. Le chapitre 3 examine l’autre aspect de l’équation, à savoir l’utilisation des informations et des données réunies par le système. Le chapitre 4 se penche sur la question de la participation de la société civile à ces deux aspects du suivi. POURQUOI CRÉER UN SYSTÈME UNIFIÉ DE SUIVI DES SRP ? Lorsque la plupart des pays amorcent l’élaboration d’un Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP), ils disposent déjà d’une gamme de mécanismes de suivi, notamment des programmes d’enquête et de recensement coordonnés par des instituts nationaux de statistiques, des systèmes de données administratives au niveau sectoriel, et des systèmes établis à l’échelon des projets. L’émergence de ce dernier type de mécanisme est en général le résultat d’initiatives discrètes prises par les bailleurs de fonds à différentes occasions. Dans l’ensemble, ces systèmes tendent à fonctionner indépendamment les uns des autres, même lorsqu’ils font intervenir les mêmes entités publiques. À titre illustratif, le DSRP du Niger contient une étude diagnostique des dispositifs de suivi existants. Cette étude a constaté qu’il existait dix bases de données et systèmes publics d’information distincts, d’où « des chevauchements, la dispersion des efforts et l’absence d’harmonisation entre les méthodes de collecte des données, ce qui rend difficile la comparaison des renseignements provenant de sources de données différentes » (Bastagli 2004, 3). Les désavantages des dispositifs de suivi fragmentaires — du point de vue de la génération des données et de l’analyse — telles que relevées dans les études-pays sur le suivi des SRP, sont notamment les suivantes : 1. Chevauchements et redondance dans la collecte des données. Les collectivités territoriales et régionales font face à d’excessives conditions d’établissement de rapports, et elles génèrent souvent les mêmes données sous différents formats pour différents systèmes d’information sectoriels. À titre d’exemple, en Ouganda le coût annuel des inspections de suivi s’élève à 1 400 années-personnes, rien que dans le secteur de la santé (Hauge 2003). Un manque de focalisation stratégique se traduit souvent par des obligations superflues en matière de suivi. Plus la charge administrative créée par des systèmes redondants est grande, plus faible est le niveau d’observation des procédures, surtout si les fournisseurs de données estiment l’activité inutile. 2. Disparités et déséquilibres dans le suivi. Certains secteurs, tout particulièrement ceux de la santé et de l’éducation, ont bénéficié d’un niveau considérable d’attention de la part des bailleurs de fonds au cours des dernières années, et ils sont souvent plus avancés au plan du suivi. En revanche, des secteurs comme l’agriculture ont des systèmes et des pratiques beaucoup moins développés, malgré l’importance qui leur est accordée dans le DSRP. Il existe par ailleurs des disparités au sein des secteurs. 3. Non-compatibilité des données. Dans la mesure où les mécanismes de suivi utilisent différentes méthodes de collecte, différentes périodes de suivi et différents niveaux de désagrégation, cela gêne l’analyse conjointe des données. 4. Mauvais flux des informations. Les informations générées dans le cadre du suivi sont mal diffusées auprès des organismes publics, et les observations des utilisateurs sont rarement transmises aux fournisseurs des données. Cette situation fait obstacle à la conception de politiques et de programmes efficaces, et elle rend plus difficile la recherche de politiques et de programmes transsectoriels et thématiques. Compte tenu de ces problèmes, les pays examinés ont poursuivi deux principaux objectifs axés sur l’offre en créant un système commun de suivi : la rationalisation et la coordination. Établir un système unifié de suivi des SRP revient en général à rationaliser les activités de suivi existantes, et non à en créer de nouvelles. Une telle rationalisation peut consister à mettre fin aux activités non essentielles pour l’exécution de la SRP, à consolider les activités répétées inutilement par divers organismes, à adopter des définitions communes pour tous les acteurs du système, à réduire le nombre des platesformes de données utilisées dans le pays, etc. En effet, à moins que la charge administrative du suivi ne soit allégée, le fait d’ajouter simplement des conditions de suivi, quand bien même celles-ci sont techniquement meilleures que celles qui sont en place, peut être plus préjudiciable que bénéfique. Une étude portant sur l’Ouganda (Hauge 2003, 7) a conclu que « les nouveaux systèmes, même s’ils sont bons sur le plan logique, sont peu susceptibles de constituer une amélioration, à moins qu’ils ne s’accompagnent également de réductions simultanées du suivi et de l’évaluation ailleurs ». Un système de suivi des SRP vise à parvenir à une plus grande focalisation stratégique en réorientant les ressources entre les diverses activités de suivi, en vue de tenir compte des priorités du DSRP. Par ailleurs, créer un système signifie en général définir les relations entre divers acteurs intervenant dans le domaine du suivi. La mise en place d’un système n’est pas synonyme de consolidation de toutes les activités au sein d’un organisme central ou sous une superstructure unique. Au contraire, un système de suivi doit procéder à une répartition claire des responsabilités ainsi que fournir un calendrier des activités et, ce faisant, améliorer la transparence et permettre de tenir les divers organismes comptables de leur performance. Il doit en outre contribuer à favoriser de plus solides liens de travail entre les acteurs autant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’administration. Il doit établir la carte de l’acheminement des informations et organiser celui-ci pour faire en sorte que les données soient mises à la disposition des personnes appropriées en temps voulu. Il doit élaborer les modalités de consultation et de coopération, ainsi que des mécanismes d’adoption de normes et de besoins communs. Un système de suivi est par conséquent la somme des activités de suivi ; plus exactement, c’est un réseau auquel participent un large éventail d’acteurs, et il veille à ce que les activités de ces acteurs se complètent et se guident les unes les autres, et satisfont les besoins en matière de prise de décision. CONCEPTION ET MISE EN ŒUVRE D’UN SYSTÈME DE SUIVI DES SRP Autant la rationalisation que la coordination posent d’importants problèmes. Tous les pays faisant l’objet de la présente étude, à l’exception de quatre, ont pris des mesures pour créer un système commun de suivi de leur SRP, même si dans certains cas cette démarche ne se limite jusqu’ici qu’à une proposition, et si trois pays seulement (Honduras, Tanzanie et Ouganda) ont commencé à utiliser des systèmes avec un assez bon degré de correspondance entre la conception formelle et la pratique réelle. Même dans ces cas, toutefois, les auteurs signalent des problèmes permanents de coordination. Dans d’autres pays, les efforts visant à systématiser le suivi de la SRP restent à un stade initial. Dans les études-pays, les auteurs font état de puissants facteurs dissuasifs qui entravent la rationalisation et une vraie coordination. Comme le relève l’étude-pays de la Tanzanie, les organismes tendent à défendre leurs activités de suivi distinctes car celles-ci justifient le besoin d’un plus grand effectif et permettent d’obtenir des indemnités journalières ainsi qu’une affectation de fonds pour couvrir les dépenses liées aux missions sur le terrain, celles-ci étant une importante source de gains pour les fonctionnaires. Cette situation mène à ce qui a été décrit en Ouganda comme « une segmentation bureaucratique et une territorialité féroce » (Hauge 2003). Paradoxalement, ce sont les sous-systèmes plus avancés des secteurs de l’éducation et de la santé, où s’est concentrée l’aide des bailleurs de fonds, qui sont susceptibles d’opposer la plus vive résistance à une coordination centrale. Compte tenu de ces facteurs dissuasifs, le danger manifeste est que les systèmes de suivi des SRP resteront purement théoriques et ne modifieront pas les réalités bureaucratiques. Même s’il peut être trop tôt pour se prononcer, tel semble avoir été le résultat dans un nombre des pays examinés. Nombre d’efforts de coordination sont abandonnés où se relâchent dans un bref délai, ce qui amène le suivi à continuer de façon peu systématique. Quelques-uns des pays ont déjà entrepris plusieurs processus différents de conception, sans beaucoup de réalisations sur le plan de la mise en œuvre. Dans de tels cas, le problème réside probablement non pas dans la conception institutionnelle elle-même, mais plutôt dans le processus de conception et d’élaboration qui n’a pas assuré l’adhésion nécessaire des parties prenantes. La plupart des processus de conception semblent avoir été des exercices relativement restreints. Dans une poignée de cas, ils ont commencé avec des enquêtes sur les dispositifs et les capacités de suivi existants et avec l’identification du besoin de rationalisation et de coordination en général. Quelques consultations ont généralement eu lieu avec les parties prenantes de l’ensemble de l’administration (et moins souvent, de la société civile), mais les processus officiels d’analyse des parties prenantes et de conception participative n’ont en général pas été utilisés. Dans la plupart des cas, des consultants externes ont été engagés pour élaborer une stratégie ou un plan directeur de suivi qui définit les principales caractéristiques du système. En général, cela s’effectue deux ou trois ans après le premier DSRP. Dans la plupart des cas, la conception originale du système consiste en une représentation conceptuelle du flux des informations, la désignation d’un organisme central de collecte et de compilation des données de suivi, et la formation d’un ou de plusieurs comités interinstitutions ou groupes de travail où les parties prenantes se rencontrent pour adopter les indicateurs et les priorités en matière de suivi. Il revient aux groupes de travail de régler, en leur sein, les détails du système — définition des rôles et des responsabilités, normes, modalités de coopération, calendrier des activités, etc. Toutefois, si les groupes de travail ne sont pas efficaces et que la volonté politique diminue, l’initiative peut se bloquer à ce stade sans qu’on ait réalisé grand-chose sur le plan de la coordination concrète. Un nombre d’auteurs des études-pays recommandent que la définition des mandats et des responsabilités soit plus claire et plus détaillée, afin de renforcer dans la responsabilité et de promouvoir une meilleure observation des procédures. Ils attirent l’attention sur l’important rôle que jouent les obligations officielles pour combattre l’inertie bureaucratique. La plupart des systèmes de suivi ne sont pas appuyés par un cadre réglementaire, même si les règles sont prévues dans certaines situations. Dans quelques cas (Albanie, Bolivie et République kirghize), les stratégies de suivi ont été officialisées par décret gouvernemental ou présidentiel. En Amérique latine, il est prévu de présenter les responsabilités sous forme d’accords interinstitutions, mais ceux-ci n’ont pas encore été élaborés. En Afrique, les stratégies du suivi (à l’instar des DSRP euxmêmes) ne semblent avoir aucun statut officiel. Il serait certes possible de faire valoir qu’un cadre juridique est nécessaire pour appuyer un système de suivi, mais le niveau de coopération que peut susciter l’instauration d’une autorité descendante est clairement limité si le processus de conception n’a pas assuré l’adhésion des parties prenantes. En République kirghize, l’entité centrale de coordination du système de suivi des SRP (le secrétariat du Cadre de développement global), rattachée au cabinet du président, est sur papier une organisation très puissante, dotée du pouvoir d’obliger les administrations techniques à générer des informations sous peine de sanction. Elle est également la principale entité consultative du président sur la politique économique. Toutefois, avec les problèmes aigus de capacité que connaît l’ensemble de l’administration, le faible niveau d’intérêt pour le suivi chez les administrations techniques , et un manque d’expertise au sein du secrétariat, cette centralisation du pouvoir n’a rapporté aucun avantage apparent, et le système fonctionne mal. Dans l’ensemble, l’expérience montre que les systèmes de suivi des SRP sont essentiellement consensuels de nature, et qu’ils ne fonctionnent convenablement que si les participants les considèrent utiles et légitimes. Dès qu’il existe un niveau d’accord sur la nécessité et les caractéristiques d’un système, une réglementation adaptée aux traditions administratives nationales peut être mise en place pour renforcer la prévisibilité et la responsabilité mutuelle. En l’absence d’un objectif commun au départ, cependant, l’imposition d’obligations juridiques ou administratives risque de n’entraîner qu’une observation symbolique. Il importe par ailleurs de veiller à ce que le système reste flexible. En effet, les priorités, les capacités et les institutions ne sont pas statiques de nature, et le système doit être capable de s’adapter à cet environnement en évolution afin de mobiliser les capacités et des divers acteurs en vue de la réalisation de l’objectif commun de mise en œuvre de la SRP. Il s’ensuit que les parrains d’un système de suivi des SRP doivent promouvoir efficacement la nécessité d’un système commun de suivi. Une approche qui semble porter ses fruits au Honduras consiste à recourir à un processus participatif lors de la sélection des indicateurs, afin de démontrer les avantages de la coopération. Lorsque le processus est pris au sérieux, la sélection d’indicateurs de qualité exige des participants qu’ils revoient leurs stratégies ainsi que les hypothèses et principes sous-tendant celles-ci, et qu’ils examinent leurs structures administratives et les données générées par ces dernières. Cela permet de donner un aperçu des politiques et des réalités institutionnelles aux organismes intervenant dans chaque secteur, et contribue ainsi à encourager une focalisation cohérente sur les priorités de la SRP. Un exemple fourni par un participant au processus hondurien a trait à l’exploitation forestière illégale, domaine de priorité transsectorielle dans le DSRP. Afin de choisir des indicateurs appropriés, près d’une quinzaine d’organismes publics qui s’occupaient d’un aspect quelconque de la question (respect de la loi, foresterie, conservation) ont été réunis pour la première fois pour analyser le problème, définir leur rôle et comparer leurs stratégies ; selon les informations disponibles, ils en seraient venus à reconnaître la nécessité d’un cadre de suivi conjoint. Lorsque les dispositifs de suivi sont le fruit d’un engagement commun à résoudre des problèmes pratiques, leurs chances de réussite sont beaucoup plus grandes. LES CHOIX DANS LA CONCEPTION INSTITUTIONNELLE Parmi ceux des pays examinés ici qui ont élaboré des plans directeurs de suivi des SRP, les conceptions institutionnelles se ressemblent dans l’ensemble sur papier. Chaque système de suivi des SRP contient les éléments de base ci-après : 1. Un comité directeur de haut niveau qui fournit de l’appui politique et assure la supervision, et qui est en général présidé par le premier ministre, le ministre des Finances ou, dans les régimes présidentiels, un conseiller principal du président. Cet organisme est souvent responsable par ailleurs de la mise en œuvre du DSRP dans l’ensemble. Pour ce qui est du suivi, il en définit généralement les priorités, approuve les rapports d’étape annuels, et transmet les produits du suivi au gouvernement. 2. Une unité de coordination ou un secrétariat, chargé de la coordination des activités de suivi, de la convocation des réunions interinstitutions, de la compilation des données et de l’élaboration des rapports. Il peut être rattaché au cabinet du président ou du premier ministre, voire au ministère des Finances ou du Plan, et il est en général doté d’un petit nombre d’employés spécialisés. 3. Plusieurs comités interinstitutions et groupes de travail, dotés parfois d’un mandat sectoriel ou thématique, qui promeuvent la coopération et le dialogue interinstitutions. Ils peuvent être chargés de définir les ensembles d’indicateurs et les besoins en informations, d’élaborer les rapports sectoriels, et de fournir des conseils aux décideurs. Des représentants de la société civile et des bailleurs de fonds y participent souvent. 4. L’institut national de statistiques est toujours une composante clé du système, en tant que plus important fournisseur de données primaires. Il peut par ailleurs être chargé de recueillir les données administratives auprès des ministères à compétence technique, d’établir des normes globales relatives aux données, d’élaborer des plates- formes de technologie de l’information, et d’offrir de l’assistance technique aux autres fournisseurs de données. 5. Les ministères à compétence technique sont généralement tenus de désigner un agent de liaison avec le système de suivi des SRP ; il peut s’agir d’un seul responsable (comme un directeur de la planification) ou d’une unité spécialisée de suivi et d’évaluation ou de statistiques à laquelle incombe la responsabilité de compiler les données sectorielles. Bien que les structures institutionnelles se ressemblent globalement dans leurs grandes lignes, leur performance est fortement influencée par les rapports d’autorité entre les divers acteurs, la culture administrative et politique, et les capacités relatives des organismes. Les principaux problèmes institutionnels ont par conséquent trait aux relations et aux modalités de coopération entre tous les acteurs. Les sections ci-après présentent les éléments clés à prendre en considération dans l’établissement et la consolidation de ces relations. Acteurs principaux Les études-pays tendent à indiquer que dans le processus d’élaboration et de mise en œuvre d’un système de suivi des SRP, le choix initial de l’entité institutionnelle d’encadrement est crucial. Les auteurs des études attirent l’attention sur la nécessité d’une entité principale forte, proche du centre du gouvernement ou du processus budgétaire. L’emplacement approprié sera fonction des réalités du pays. Dans les études-pays, l’éventail des intervenants institutionnels principaux comprend 1) le ministère des Finances (Albanie, Mali, Niger, Ouganda), 2) le ministère du Plan (Malawi, Mauritanie), 3) le cabinet du président (Bolivie, Guyane, Honduras, République kirghize, Nicaragua), et 4) le cabinet du vice-président (Tanzanie). Lucas, Evans et Pasteur (2004) observent qu’il est peu probable que l’intervenant institutionnel principal soit un ministère des Finances en Afrique et un ministère du Plan en Asie. En Amérique latine, la tendance semble favoriser le cabinet du président. Compte tenu des rivalités qui existent souvent entre les ministères du Plan et des Finances, le choix l’institution hôte est susceptible d’influer sur l’orientation et le pouvoir du système. Le rôle de premier plan joué par le ministère des Finances permet d’établir un lien entre le suivi et le processus budgétaire, ce qui est souvent considéré comme une condition nécessaire pour l’efficacité du système de suivi des SRP. Les ministères du Plan peuvent certes être mieux outillés pour l’analyse des données de suivi, mais ils risquent ne pas avoir le pouvoir nécessaire pour défendre efficacement la cause du système. Au Malawi, le ministère du Plan économique et du Développement est un acteur relativement faible du système politique, et l’étude-pays relève que les autres ministères ne sont même pas au courant de son rôle officiel de premier plan dans le processus de suivi. Le système ougandais de suivi des SRP a bénéficié au cours des dernières années de l’appui d’un super ministère combiné du Plan et des Finances, mais tout donne à penser que l’autorité de cette institution commence à s’affaiblir. En Tanzanie, la division nationale chargée de l’éradication de la pauvreté est rattachée au cabinet du viceprésident, ce qui lui confère de l’autorité politique, mais l’étude-pays note que sa séparation, au plan institutionnel, du processus budgétaire n’appuie pas l’objectif de budgétisation axée sur les résultats. Ce rôle de premier plan semble plus efficace lorsqu’il est confié à un seul organisme, plutôt qu’à un comité interinstitutions et doit s’effectuer de façon active, avec l’engagement des hautes autorités politiques et l’appui de promoteurs capables de défendre la cause d’un système commun de suivi dans l’ensemble de l’administration. Le choix de l’entité institutionnelle d’encadrement doit tenir compte des réalités politiques et institutionnelles courantes, ainsi que du mode effectif d’élaboration des politiques de développement et de prise des décisions relatives à l’affectation des ressources. Le choix peut également être fonction de l’emplacement de chaque promoteur, même s’il y existe des risques associés à l’établissement de liens trop étroits entre les choix institutionnels et des personnalités. Les études-pays tendent à indiquer qu’il peut s’avérer nécessaire de modifier le rôle de l’intervenant principal au fil du temps pour répondre à l’évolution de la situation politique et administrative. Coordination L’organisation d’une coordination efficace entre les acteurs institutionnels apparaît dans les études-pays comme l’un des problèmes les plus difficiles. La plupart des pays ont créé une série de comités interinstitutions et de groupes de travail pour réunir les divers organismes en vue de l’examen des besoins en matière de coordination. Les représentants des organisations de la société civile et des bailleurs de fonds participent souvent à ces comités. Assurer l’efficacité de la coordination revient à rationaliser les activités de suivi existantes et à adopter des procédures et des normes communes. Les organismes protègent souvent leur autonomie et leur rôle distinct de suivi, qui leur permettent de recevoir des ressources. Sur cette toile de fond, plusieurs des auteurs des études-pays doutent que le simple fait de réunir des représentants autour d’une table soit suffisant pour susciter une vraie coordination. Lorsque les mesures incitatives sont néfastes pour la coordination, les comités interinstitutions tendent à mettre au point des solutions superficiellement plausibles, comme par exemple d’ambitieux nouveaux programmes de formation ou des investissements dans les technologies de l’information, sans s’attaquer aux problèmes sous-jacents. Compte tenu de ces problèmes, les structures des comités décrites dans quelquesunes des études-pays paraissent trop complexes pour le niveau de coordination qu’elles permettent d’assurer effectivement. À titre illustratif, le Mali compte 13 groupes de travail thématiques, auxquels il se propose d’ajouter neuf comités régionaux. D’après plusieurs des études-pays, les groupes de travail ne se réunissent qu’une fois par an pour élaborer les rapports d’étape annuels (cas de l’Albanie par exemple), et leur contribution à la coordination est négligeable. La mise à contribution des représentants de la société civile et des bailleurs de fonds élargit certes la participation, mais il faut veiller à éviter de perdre la cohérence du groupe. En Bolivie, la composition des quatre groupes de travail était très diversifiée, et il existait peu d’intérêts communs entre les membres et peu d’incitations à consacrer le temps nécessaire pour accomplir la tâche. Les groupes de travail se réunissaient irrégulièrement et ont fini par être dissous. L’étude sur la Mauritanie souligne que les fournisseurs et les utilisateurs des données se réunissent souvent au sein de comités pour examiner les priorités, mais les discussions débouchent sur peu de recommandations concrètes. Par conséquent, il vaut mieux éviter des structures de coordination complexes et lourdes, et se concentrer plutôt sur l’établissement de rapports de travail productifs entre les organismes. Un soutien administratif efficace est important. Un secrétariat est nécessaire pour préparer les réunions, veiller à ce qu’elles soient bien ciblées et traitent de questions de fond, assurer le suivi des activités adoptées, et exécuter les tâches primordiales pour le système, telles que la compilation et la diffusion des rapports, etc. Le secrétariat doit également jouer le rôle de médiateur entre les acteurs. À titre illustratif, les instituts nationaux de statistiques se plaignent souvent que lorsqu’on invite les utilisateurs des informations statistiques à définir leurs besoins, ils formulent des demandes complexes et irréalistes sans toutefois identifier leurs priorités. Il est peu probable que ce problème soit résolu dans le cadre de réunions sporadiques. La présence d’une tierce partie capable d’organiser des échanges structurés entre les utilisateurs et l’institut de statistiques est nécessaire, pour que l’examen des questions soit mené à bien et que les parties soient encouragées à identifier leurs vrais besoins et difficultés. Cela exige que l’unité de coordination possède certaines aptitudes et soit dotée de ressources affectées spécialement à cette fin. Dans quelques-uns des pays examinés, cette fonction a été compromise par le fort taux de roulement du personnel des unités de coordination. Les bailleurs de fond peuvent jouer un rôle important dans l’encouragement de la coordination en évitant de fragiliser le système national de suivi des SRP par la création de mécanismes parallèles, en recourant au système pour satisfaire leurs propres besoins en matière d’établissement de rapports, et en appuyant le système, comme suit : • Le financement, par les bailleurs de fonds, de structures de suivi distinctes au niveau des projets qui ne sont pas liées au système de suivi des SRP peut créer un puissant frein à la rationalisation et à la coordination, les organismes pouvant être très désireux d’obtenir de tels fonds. La limitation des structures parallèles de ce genre peut contribuer à promouvoir les systèmes de suivi des SRP. Bien que les besoins en informations des bailleurs de fonds ne soient pas nécessairement les mêmes que ceux du gouvernement, les bailleurs de fonds doivent s’efforcer d’appuyer le système de suivi des SRP et de l’utiliser à leurs propres fins. Pour faire en sorte que les besoins en information des bailleurs de fonds soient satisfaits par le système national, et pour éviter l’élan en faveur de la création de systèmes parallèles, il convient de tenir compte de ces besoins pendant la phase de conception. En outre, les bailleurs de fonds doivent œuvrer à aligner leurs conditions et procédures d’établissement de rapports sur le système de suivi des SRP, afin de s’assurer de pouvoir effectivement se servir du système pour satisfaire leurs propres besoins en matière de suivi et d’établissement de rapports. Cela encouragera par la suite le gouvernement à améliorer le système de suivi des SRP. Les bailleurs de fonds peuvent par ailleurs appuyer activement le système de suivi des SRP. Idéalement, la meilleure façon de fournir un tel appui est de plaider la cause de l’ensemble du système. En effet, comme c’est souvent le cas avec les statistiques, les bailleurs de fonds tendent à favoriser le financement d’activités particulières, telles que des enquêtes précises, tandis que peu de ressources sont consacrées aux fonctions administratives de base des organismes. Il s’ensuit que la capacité d’organisation, de • • planification, de rétention du personnel, de coordination, etc. est faible. En revanche, l’octroi d’un plus large appui aux institutions et aux organismes est nécessaire pour renforcer les systèmes. Pour réduire la pression sur la capacité, les bailleurs de fonds doivent idéalement centraliser en outre leur soutien au système dans des mécanismes comme les paniers communs de financement. En dernière analyse, toutefois, une condition préalable à l’efficacité de la coordination est un engagement partagé, dans l’ensemble des divers organismes, à créer un système de suivi des SRP qui donne de bons résultats. Cela est autant fonction d’un système efficace de conception, de la promotion et de la coordination politique, que de la conception du système. Liaison avec les ministères à compétence technique Tous les systèmes de suivi des SRP décrits dans les études-pays sont des systèmes de deuxième niveau, dans la mesure où une importante partie de leurs données relatives aux indicateurs sont tirées d’informations administratives de routine provenant des ministères à compétence technique. Comme on l’a déjà mentionné, le système de suivi des SRP ne doit pas chercher à consolider toutes les activités de suivi au sein d’un seul organisme, mais s’attacher plutôt à coordonner les activités entreprises par un large éventail d’organismes pour assurer leur propre gestion interne, ainsi que pour suivre les politiques et les interventions plus générales. Le système de suivi des SRP doit veiller à ce que les renseignements sur les ensembles de base d’indicateurs soient recueillis auprès des ministères à compétence technique en temps opportun. Cela permettra d’évaluer les progrès de la mise en œuvre de la SRP dans l’ensemble, et de renforcer la responsabilité des ministères par rapport au centre du gouvernement. Les ministères et les autres organismes publics, y compris les fonds sociaux, sont en général tenus de désigner des agents ou des centres chargés de la liaison avec un système de suivi des SRP. Ces agents ou centres peuvent être des unités de suivi spécialisées ou des responsables tels que les directeurs du Plan. Les agents ou centres de liaison sont chargés de veiller à la fourniture en temps voulu des données relatives aux indicateurs, et ils peuvent représenter leurs organismes dans les comités et les groupes de travail. Dans un grand nombre des pays étudiés, ces entités ne fonctionnent pas convenablement, en raison souvent du fait que les agents de liaison désignés n’ont pas le pouvoir, ne disposent pas du temps, et ne bénéficient pas des mesures incitatives nécessaires pour s’acquitter efficacement de leur rôle. Dans la pratique, cela signifie que les systèmes de suivi des SRP sont lourdement tributaires de la qualité des dispositifs de suivi sectoriels. D’après toutes les études-pays, les carences des systèmes d’informations administratives constituent des problèmes cruciaux. En Albanie par exemple, les unités de suivi et d’évaluation de 16 ministères à compétence technique sont chargées de responsabilités considérables dans le cadre des systèmes de suivi des SRP, notamment l’établissement des indicateurs et des cibles sectoriels, la création et le maintien des bases de données, l’établissement de rapports, et la fourniture de conseils en matière de politique. Dans la pratique, ces unités sont plus virtuelles que réelles. Elles ne bénéficient pas de budgets précis, aucun bureau ne leur est tout particulièrement affecté, et tous les membres de leur personnel ont des responsabilités principales dans d’autres services du ministère. Les fonctions de suivi et de liaison ne sont pas prévues dans les descriptions de poste. Il s’ensuit que ces unités sont largement inefficaces en matière de suivi aussi bien sectoriel qu’au niveau de la SRP. Au Honduras, des unités de gestion, de planification et d’évaluation ont été créées au sein des ministères à compétence technique pour remplacer l’ancien secrétariat au Plan, mais elles sont considérées comme de piètres successeurs. Leurs services sont assurés par des employés mal rémunérés, nommés à long terme, ayant une formation insuffisante et bénéficiant de peu d’appui sous forme de technologies de l’information. Ces unités ne sont pas en mesure d’assurer le contrôle de la qualité des données recueillies auprès des bureaux locaux. Les obligations relatives à l’établissement de rapports en vigueur dans le système de suivi des SRP ne sont pas alignées sur celles des systèmes d’information sectoriels, et la priorité est souvent accordée aux exigences distinctes en matière de suivi et d’élaboration de rapports fixées au niveau des projets par les bailleurs de fonds. Selon un observateur, « une leçon qui se dégage… est que l’information sur la performance est principalement un outil de gestion au niveau sectoriel et organisationnel » (Holmes 2003, 10). Les systèmes de suivi des SRP sont davantage susceptibles d’être efficaces si les ministères à compétence technique prennent activement part au suivi pour satisfaire leurs propres besoins de gestion et si le rôle de liaison est assuré par des personnes qui participent de façon significative au suivi et à la prise de décision sectoriels. Si au niveau sectoriel il n’existe aucune importante pratique de suivi, il conviendra de prévoir dans le système de suivi des SRP une stratégie plus active pour promouvoir le suivi dans l’ensemble de l’administration. Une option est d’exiger des ministères à compétence technique qu’ils affectent spécialement des fonds et du personnel à temps plein à la fonction de suivi et qu’ils prévoient des obligations de suivi dans les plans de travail et les descriptions de poste du ministère. Des programmes de renforcement des capacités peuvent en outre se révéler nécessaires au niveau ministériel, même si un nombre d’études-pays préviennent qu’il est plus probable que les mauvaises pratiques de suivi s’expliquent par la faiblesse des mesures incitatives que par des problèmes de capacité. Rôle du système national de statistiques Dans nombre des pays examinés, les systèmes statistiques nationaux bénéficient d’une aide considérable de la part des bailleurs de fonds depuis le début des années 90, et ils constituent les éléments les plus avancés, au plan institutionnel, du système de suivi des SRP. Le présent volume ne traite pas directement de la structure des systèmes statistiques, mais quelques problèmes ayant trait au rapport entre ces systèmes et le suivi des SRP sont signalés dans les études-pays. Premièrement, dans un nombre de pays il y a eu des initiatives visant à élaborer un plan directeur statistique, souvent accompagnées de la création de comités interinstitutions conçues pour établir un lien entre les instituts nationaux de statistiques et les utilisateurs des données. Dans certains cas, ces plans directeurs et ses structures précédaient les systèmes de suivi des SRP et n’ont pas été revus subséquemment, d’où l’existence de structures de coordination qui font double emploi et de comités superflus. Dans quelques cas (Bolivie, Honduras, Nicaragua et Ouganda), les auteurs de l’étudepays ont relevé le risque d’une rivalité institutionnelle entre les deux systèmes. Il convient de veiller à la complémentarité entre la conception d’un système de suivi des SRP et la mise au point d’un système statistique. Les efforts déployés récemment par nombre de pays pour mettre au point des stratégies nationales de développement des statistiques impulsées par les besoins des SRP nationales vont, à certains égards, dans ce sens. Deuxièmement, par rapport aux systèmes d’information administrative, on confie souvent aux instituts nationaux de statistiques le rôle de définir les normes, de fournir de l’assistance technique et de renforcer les capacités. Dans la plupart des cas, ils ont été lents à assumer ce rôle. Le problème tient peut-être en partie aux modalités existantes de financement des systèmes statistiques. Les instituts nationaux de statistiques tendent à accorder la priorité aux grandes opérations statistiques et d’enquête, pour lesquelles le financement est facilement disponible, ce qui leur laisse peu de temps pour s’occuper des autres fonctions. À titre illustratif, au Malawi en 2004, seulement le cinquième du financement des bailleurs de fonds en faveur du système statistique a été consacré aux activités statistiques normales ; le gros des fonds est allé aux activités ponctuelles ou de développement (Paris21 2006). Pour remédier à cette situation, il convient peut-être que les bailleurs de fonds songent à des moyens plus flexibles d’appuyer le développement institutionnel des instituts nationaux de statistiques, par la mise en commun de leur aide, par exemple. Un troisième problème porte sur l’utilisation des données d’enquête dans le système de suivi des SRP. Après la réalisation de grandes études, les instituts nationaux de statistiques assurent parfois la formation des autres organismes en matière d’utilisation des données recueillies, mais dans la plupart des cas, la masse des données provenant des enquêtes ne sont pas utilisées efficacement pour appuyer le suivi des SRP. En Albanie par exemple, malgré les investissements considérables effectués par les bailleurs de fonds dans une Étude sur la mesure des niveaux de vie, l’étude-pays signale que les cadres supérieurs des ministères à compétence technique se défient des données d’enquête, préférant s’en remettre à des sources administratives dépassées et inexactes. Aucun des ministères à compétence technique n’a même cherché à accéder à l’ensemble des données. Il convient peut-être de fournir plus d’efforts pour former les décideurs en matière d’utilisation des données d’enquête. Un dernier problème a trait à la portée des systèmes statistiques. Ces derniers sont destinés à englober à la fois les organismes statistiques centraux et les autres fournisseurs de statistiques, notamment les ministères sectoriels et les organismes des administrations locales. Dans nombre des pays examinés, les organismes centraux sont coupés de l’ensemble du système, ce qui crée souvent des disparités et des chevauchements. Par ailleurs, la performance des organismes périphériques est en général moins bonne que celle des organismes centraux, d’où les lacunes des données administratives déjà mentionnées. Une analyse de la disponibilité des statistiques pour le suivi des objectifs de développement pour le Millénaire identifie les organismes périphériques comme le plus faible élément du système (Paris21 2006). Mise à contribution des collectivités territoriales et des organismes locaux Un nombre d’études-pays relèvent les problèmes précis posés par une prestation des services décentralisée, tout particulièrement pendant le processus effectif de décentralisation. Cela étant, parmi les pays examinés, rares sont ceux qui prévoient la représentation des administrations régionales ou locales dans la structure du système de suivi des SRP. La Guyane a créé à titre expérimental des comités régionaux de la SRP qui sont chargés du suivi, de la diffusion et du renforcement des capacités à l’échelon régional. La Mauritanie constitue un cas exceptionnel, ses administrations régionales ayant chacune ses propres dispositifs de suivi et se réunissant régulièrement pour comparer les progrès accomplis et les enseignements tirés de leurs expériences. Quelle que soit la structure du gouvernement, les problèmes liés à la collecte d’informations de suivi exactes et disponibles en temps voulu auprès des collectivités territoriales sont considérables. Un nombre d’études-pays observent que même les ministères à compétence technique éprouvent de la difficulté à communiquer avec leurs propres services régionaux, et il peut se révéler plus difficile d’établir les voies de communication du système global de suivi des SRP. Les capacités locales sont souvent extrêmement limitées. Les organismes trouvent déjà difficile l’observation des règles comptables de base dans le cadre des programmes de développement, ce qui donne à penser qu’il est peu probable qu’ils soient en mesure de satisfaire à de plus complexes conditions de suivi de la performance. Enfin, la multiplicité des conditions d’établissement de rapports impose une lourde charge aux organismes locaux. Il existe de nombreux types de systèmes décentralisés, et la caractéristique essentielle pour le suivi est l’orientation de la responsabilité de l’organisme local. Dans le cas de la déconcentration et de la délégation, le financement provient du gouvernement central, et les administrations ou les organismes locaux restent largement responsables devant ce dernier. Cette situation incite à satisfaire aux exigences du gouvernement central, mais elle peut limiter l’efficacité des mesures visant à encourager les organismes à utiliser les renseignements pour gérer leurs propres activités. Dans le cas de la délégation de pouvoir, les collectivités territoriales jouissent d’un certain degré d’autonomie politique et fiscale, ce qui les rend désormais responsables devant leurs administrés. Cette situation accroît l’opportunité qu’ont les collectivités territoriales de se servir des données pour guider leur propre processus décisionnel et l’établissement de rapports destinés à leurs administrés locaux, mais elle réduit le pouvoir du gouvernement central. L’établissement d’un système viable de suivi des SRP se heurte à des problèmes précis liés au processus de décentralisation, et ces problèmes n’ont été résolus de manière satisfaisante dans aucun des pays examinés. Il semble exister deux approches concurrentes. L’approche centralisée. Ici, le gouvernement central garde le contrôle du processus en surveillant, à partir du centre, les administrations locales. Les pays ont reconnu que le processus de décentralisation comporte un risque d’exacerbation des inégalités régionales et d’accaparement de services et de fonds de la part des administrations locales, et ils ont essayé de renforcer le suivi des autorités locales par le gouvernement central. À titre illustratif, au Pérou le transfert des fonctions à des autorités locales précises n’a lieu que si le gouvernement central atteste que lesdites autorités ont mis en place les systèmes financiers et de gestion nécessaires. L’approche décentralisée. Quelques pays ont essayé d’encourager les collectivités territoriales à élaborer leurs propres dispositifs de suivi afin de définir et de satisfaire leurs propres besoins en matière de suivi, ainsi que de fournir des données administratives et financières au centre. Une telle approche appuie l’objectif fondamental de la décentralisation qui est de rapprocher les décisions des communautés qu’elles touchent, mais elle pourrait être entravée par l’insuffisance des capacités. Elle semble être l’approche préférée dans un nombre de cas africains, même si peu de progrès a été accompli dans sa mise en œuvre. Un système de suivi des SRP peut être promu dans un contexte décentralisé en établissant trois chaînes de responsabilité, comme suit : 1. La responsabilité des administrations et des organismes locaux devant le gouvernement central se caractérise par la communication de données fiables pour satisfaire les besoins du centre. Cela nécessite des mesures incitatives, surtout dans un contexte de délégation de pouvoir, comme par exemple l’établissement d’un lien entre l’affectation des fonds et le respect des obligations liées à la responsabilité. En Ouganda par exemple, les collectivités territoriales reçoivent l’essentiel de leur financement sous forme de dons conditionnels octroyés par le centre. Elles sont tenues d’assurer le suivi de la prestation des services et des dépenses de développement comme condition d’octroi de ces dons, ce qui crée une incitation financière au suivi local. Cette approche pourrait toutefois défavoriser les régions pauvres ou les administrations faibles, dont les capacités tendent à être moins importantes. Dans l’ensemble, il conviendrait peut-être que les mesures incitatives nécessaires pour le fonctionnement du système varient en fonction des différents organismes et administrations qui ont des mandants différents. 2. La responsabilité du centre devant les administrations et les organismes locaux exige que le centre communique aux administrations et organismes locaux les données et les résultats de l’analyse ventilés à un niveau de désagrégation qui leur est convenable et utile. Parmi les pays examinés, seule la Bolivie adopte une approche systématique de la responsabilité du centre devant les administrations locales. Le vice-ministère du Plan stratégique et de la Participation populaire coordonne les activités de suivi et d’évaluation aux niveaux régional et municipal. Il est chargé de rediffuser les informations auprès des municipalités et d’émettre à leur intention des observations sur les informations qu’elles fournissent. 3. La responsabilité des administrations et des organismes locaux devant leurs mandants peut être améliorée en exigeant la communication des résultats à l’échelon local, par exemple au moyen de l’affichage des informations dans les écoles, les cliniques de santé et les centres communautaires. Cette approche renforce la demande locale et elle peut s’avérer efficace, car il est possible que les collectivités territoriales soient plus sensibles aux demandes communautaires que le gouvernement central. Il s’ensuit qu’en Bolivie, les comités locaux de vigilance qui réunissent les représentants des organisations de proximité et qui jouissent d’un degré élevé de légitimité à l’échelon local, sont juridiquement habilités à examiner minutieusement les dépenses et la prestation des services locales en vertu d’une loi sur la participation populaire, et ils ont droit à un financement provenant des budgets municipaux. De manière plus générale, un nombre de stratégies proposées dans les études-pays peuvent contribuer à promouvoir la génération de données fiables et de grande qualité. Ces stratégies sont notamment les suivantes : 1. La sélection méthodique des indicateurs pour le suivi à l’échelon local. Ces indicateurs doivent être facilement mesurables afin que la charge administrative soit réduite au minimum. Des éléments probants tendent à indiquer que la meilleure façon d’améliorer l’observation des procédures à court terme est de faire en sorte qu’il soit plus facile de s’y conformer. 2. La définition de conditions qui sont adaptées aux capacités locales. Les problèmes de capacité sont difficiles à résoudre, en raison du nombre des acteurs en présence et de la petite taille de nombre d’institutions locales (lesquelles n’ont peut-être pas assez d’agents affectés tout particulièrement au suivi). Le système central doit aussi, en général, renforcer sa capacité de traiter et d’analyser un volume croissant d’informations. Au Pérou par exemple, on prévoit d’étendre le système intégré de gestion financière aux administrations locales, ce qui triplera le nombre des utilisateurs du système, créant des défis techniques de taille. 3. L’adoption d’une liste commune de définitions et de classifications devant être utilisée systématiquement par l’ensemble des unités chargées de l’établissement des rapports et dans toutes les régions géographiques. Un tel effort contribue à prévenir d’importantes erreurs de calcul lors de l’agrégation des données, et des interprétations erronées des informations qui en découlent. 4. L’harmonisation des conditions d’établissement de rapports requises des divers organismes (ministères sectoriels, administrations locales, projets financés par les bailleurs de fonds, ministère du Plan, ministère des Finances, etc.) pour alléger la charge supportée par les organismes locaux. 5. L’élaboration de mécanismes de contrôle de la qualité au niveau central où a lieu la collecte et l’agrégation des données, et où le système doit être en mesure de mettre en place des programmes ciblés d’appui technique et de renforcement des capacités, afin de résoudre les problèmes de qualité identifiés grâce à ces mécanismes. 6. L’utilisation de méthodes de suivi secondaires (telles que les enquêtes sur la satisfaction envers les services publics) pour procéder à la validation des données administratives locales, afin d’identifier les distorsions dans l’établissement des rapports. 7. La maîtrise du processus d’agrégation et de désagrégation, qui peut être difficile en raison de l’utilisation probable de définitions différentes par l’administration et dans les interventions, ainsi que de la diversité de leur couverture (par exemple les postes de santé locaux par rapport aux hôpitaux régionaux ; les régions limitrophes de districts qui ne correspondent pas au ressort territorial des organismes infranationaux des ministères centraux). Le fait de comprendre comment les données sont agrégées au niveau où elles sont recueillies permet d’identifier ce qui est faisable à l’échelon local et ce qui est suffisant pour le système de suivi des SRP.