i
(Неофіційний переклад)
СВІТОВИЙ БАНК
ДОСЛІДЖЕННЯ ЕКОНОМІК КРАЇН СВІТУ
Україна
Формування основи для стабільного
зростання
Меморандум про економічний розвиток
Том 1
Дата підготовки: жовтень 2004 року
ii
ГРОШОВІ ОДИНИЦІ ТА АБРЕВІАТУРИ
ГРОШОВІ ОДИНИЦІ ТА ЇХ ЕКВІВАЛЕНТИ
(Обмінний курс за станом на 12 лютого 2004 року)
Грошова одиниця – Українська гривня (грн.)
1 долар США – 5,33308 грн.
АКРОНІМИ ТА АБРЕВІАТУРИ
Віце-президент : Шигео Кацу
Директор по Україні, Білорусі та Молдові : Лука Барбоне
Директор Департаменту Світового банку : Шерил В. Грей
Група управління проектом : Дебора Л. Ветцель,
Джон Літвак
ПОДЯКА
Цей том Меморандуму про економічний розвиток України підготував керівник
проекту Джон Літвак під наглядом керівника Управління Світового банку Дебори Ветцель, на
основі результати досліджень, здійснених протягом 2003 і початку 2004 років дев’ятьма
українськими робочими групами та групою фахівців Світового банку з підготовки
зазначеного Меморандуму. Матеріали до цього тому надали також члени групи з підготовки
Меморандуму: Марк Девіс, Лев Фрейнкман, Лариса Лещенко, Руслан Піонтківський, Світлана
Будаговська, Олексій Балабушко, Денис Гайовий та Олег Халаїм. Роботою в Україні керували
Лариса Лещенко та її помічник Олексій Балабушко. Редакторську та технічну допомогу
надали Вірджинія Сапінозо та Джуді Уїлтшир. Дуже корисною для підготовки Меморандуму
(на всіх етапах) була тісна співпраця з урядом України, Національним банком України,
Адміністрацією Президента України, обласними, районними і міськими державними
адміністраціями у містах Львові, Чернівцях, Миколаєві, Богуславі (Київська область) і
Козельці (Чернігівська область), а також з Інститутом економічних досліджень і політичних
консультацій (ІЕД), Центром соціальних і економічних досліджень (ЦСЕД), Центром
економічного розвитку і Міжнародним центром перспективних досліджень (МЦПД), з
Українським центром соціальних реформ (УЦСР) та Інститутом розвитку фондового ринку.
До складу Наглядового комітету з підготовки Меморандуму про економічний розвиток
України входили Джон Літвак (Світовий банк), Лариса Лещенко (Світовий банк), Лев
Фрейнкман (Світовий банк), Марк Девіс (Світовий банк), Катерина Петрина (Світовий банк),
Людмила Мусіна (Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції), Сергій
Романюк (Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції), Елла Лібанова (радник
Президента України), Анатолій Гальчинський (радник Президента України), Анатолій
Максюта (радник Президента України), Володимир Грановські (Міністерство економіки та з
питань європейської інтеграції), Олександр Шлапак (Національний банк), Ігор Шумило
(Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції, Національний банк), Віра
Нанівська (МЦПД) та Олександр Пасхавер (Центр економічного розвитку).
У підготовці Меморандуму брали участь робочі групи з питань (у дужках зазначені
керівники груп): (a) зовнішньої торгівлі та економічного зростання (Руслан Піонтківський),
(b) пенсійної реформи (Катерина Петрина), (c) боротьби з бідністю та економічного зростання
(Елла Лібанова), (d) фінансово-промислових груп і економічного розвитку України
(Олександр Пасхавер), (e) фінансово-промислових груп і корпоративного управління (Дмитро
Леонов), (e) міжбюджетних відносин і регіональної політики (Лариса Лещенко), (f)
антимонопольної політики (Олександр Кілієвич). Матеріали досліджень, підготовлені цими
робочими групами, представлені у томі 2 цього Меморандуму.
У Києві було організовано три семінари для обговорення проміжних результатів
Меморандуму. У першому семінарі, який відбувся 2 жовтня 2003 року, брали участь
Наглядовий комітет і робочі групи Меморандуму. Попередні варіанти матеріалів робочих
груп і загальні висновки цього тому були представлені на другому семінарі, організованому в
Києві 19–20 листопада разом із МЦПД за широкої участі уряду України та працівників
Світового банку. Перший проект цього тому обговорювався на семінарі з представниками
уряду України 1 липня 2004 року. Обмін думками на цих семінарах справив вирішальний
вплив на остаточний зміст цього тому і матеріалів робочих груп Меморандуму.
Експертами, які коментували цей Меморандум, були Андерс Аслунд (Фонд Карнегі),
Владімір Креачич (Світовий банк) і Брайан Пінто (Світовий банк).
4
Зміст
РЕЗЮМЕ ..............................................................................................................................6
ГЛАВА 1. ПЕРЕХІД ДО ЕКОНОМІЧНОГО ЗРОСТАННЯ ТА ЗМЕНШЕННЯ
МАСШТАБІВ БІДНОСТІ ...................................................................................................22
Попередні зауваження.....................................................................................................................22
Економіка України напередодні кризи 1998 року.....................................................................22
Поворотний пункт ...........................................................................................................................24
Економічне зростання та зниження масштабів бідності: реагування економіки України
на нові умови ....................................................................................................................................26
Економічне зростання.................................................................................................................26
Економічне зростання та зменшення масштабів бідності ...................................................29
Внутрішні джерела зростання .......................................................................................................36
Стратегічна політика, реформи та економічне зростання ..................................................37
Стабілізація та монетизація: роль макроекономічної політики ...........................................37
Платіжна дисципліна та впровадження жорстких бюджетних обмежень ...........................41
Зміни обсягу державних субсидій і принципу їх надання.....................................................45
Реформування аграрного сектора.............................................................................................47
Зміни у податковому законодавстві.........................................................................................49
Дерегуляція.................................................................................................................................50
Інституційні зміни та зростання ...............................................................................................51
Розвиток комерційної банківської діяльності .........................................................................52
Корпоративне управління .........................................................................................................52
Конкуренція................................................................................................................................54
Реструктуризація........................................................................................................................55
Фінансово-промислові групи....................................................................................................56
Підсумкові зауваження: зростання та інституційні зміни в України ...................................58
ГЛАВА 2. ПЕРЕШКОДИ НА ШЛЯХУ СТАЛОГО ЗРОСТАННЯ ...................................60
Попередні зауваження.....................................................................................................................60
Експорт: зростання валютного курсу, коливання цін і доступ до ринків............................61
Ризики інвестицій ............................................................................................................................65
Ризики у фінансовому і банківському секторах ........................................................................68
проблемні питання, пов’язані з середовищем для бізнесу та інвестицій..............................72
Регуляторна нестабільність, недобросовісна конкуренція та “захоплення”
регуляторних органів..................................................................................................................72
Обласні та місцеві органи виконавчої влади та середовище для бізнесу.........................77
“Економіка інсайдерів” та економічне зростання ................................................................81
5
ГЛАВА 3. РОЗБУДОВА СТРАТЕГІЧНОГО БАЧЕННЯ ЕКОНОМІЧНОЇ ПОЛІТИКИ
ТА РЕФОРМ ......................................................................................................................84
Попередні зауваження.....................................................................................................................84
Створення фундаменту для вирішення майбутніх проблем із стабілізацією та
банківським регулюванням...........................................................................................................86
Фіскальна стабільність...............................................................................................................86
Монетарна політика ....................................................................................................................87
Регулювання діяльності комерційних банків ........................................................................88
ДОТРИМАННЯ ЗОБОВ’ЯЗАНЬ ЩОДО ВПРОВАДЖЕННЯ СПРАВЕДЛИВОГО ТА
СТАБІЛЬНОГО ЗАКОНОДАВСТВА І РЕГУЛЮВАННЯ .....................................................89
Податкові та інші базові регулювання ....................................................................................89
Бюджетне управління .................................................................................................................91
Регулювання енергетичного сектора.......................................................................................93
СПРИЯННЯ ЧЕСНІЙ КОНКУРЕНЦІЇ ТА РОЗВИТКУ ПРИВАТНОГО СЕКТОРА ......95
Створення однорідного регуляторного середовища .............................................................95
Розширення обсягу діяльності та повноважень антимонопольних органів ....................96
Пожвавлення процесу приватизації.........................................................................................97
Подальша реалізація аграрної реформи і розвиток ринків землі......................................97
Вдосконалення управління та роботи державних підприємств .........................................98
Дотримання базових стандартів корпоративного управління та розкриття інформації
..........................................................................................................................................................98
Зміцнення інституцій неплатоспроможності та банкрутства .............................................99
ФОРМУВАННЯ ДЕРЖАВНОГО СЕКТОРА, ЯКИЙ ЗАБЕЗПЕЧУЄ ПІДТРИМКУ
ДЕРЖАВНОМУ ЗРОСТАННЮ ТА БОРОТЬБІ З БІДНІСТЮ ...........................................100
Завершення реформування міжбюджетних відносин і фінансування місцевих органів
влади.............................................................................................................................................100
Реорганізація та реструктуризація соціальних видатків, допомоги та послуг .............103
Реформування державного управління.................................................................................103
Удосконалення зовнішнього та внутрішнього фінансового аудиту та контролю........103
РІШУЧЕ ДОТРИМАННЯ КУРСУ НА ШВИДКУ ІНТЕГРАЦІЮ ДО ЄС І СВІТОВОЇ
ЕКОНОМІКИ .................................................................................................................................104
Висновок ..........................................................................................................................................105
ДОДАТОК: ПЛАТІЖНИЙ БАЛАНС І ЗОВНІШНЯ ТОРГІВЛЯ УКРАЇНИ...................... 106
ЛІТЕРАТУРА.................................................................................................................... 112
6
РЕЗЮМЕ
Сприятливі 1. Ще ніколи Україна не мала таких сприятливих умов, як нині, для
економічні умови реалізації своєї стратегічної політики та реформ, що мають
відкривають вирішальне значення для майбутнього розвитку країни Більшість
перед урядом економічних тенденцій і короткострокових перспектив в Україні
України широкі залишаються позитивними. Після десятирічного періоду
можливості для економічного спаду та кризи, Українська економіка, починаючи з
зростання 2000 року, характеризується стрімким зростанням та небувалою досі
макроекономічною стабільністю. До кінця 2003 року офіційно
зареєстрований ВВП був на 30 % вищим, ніж у 1997 році. Протягом
цього періоду обсяг промислового виробництва зріс приблизно на
56 %, а інвестиції в основний капітал – удвічі. Знизився рівень
безробіття, значно зросли доходи домогосподарств і помітним стало
зменшення бідності. З середини 2000 року вдалося приборкати
інфляцію і одночасно швидкими темпами розвивалися кредитні
ринки. Посилилася конкуренція та почала активніше здійснюватися
реструктуризація; з’явилися установи зовнішнього корпоративного
управління. Ці умови відкривають перед урядом серйозні можливості
реалізувати необхідну стратегічну політику та реформи, які
забезпечать швидке економічне зростання та зменшення масштабів
бідності у середньостроковій і довгостроковій перспективі.
Каталізаторами 2. У період після фінансової кризи 1998 року каталізаторами
стрімкого стрімкого економічного зростання були три основні зовнішні
економічного чинники: істотне зниження вартості гривні, підвищення цін на
зростання були основні товари українського експорту на світових ринках та значно
зовнішні жорсткіші зовнішні фінансові обмеження. За таких умов в Україні
чинники… відбулася серйозна макроекономічна корекція, у рамках якої від’ємне
сальдо рахунку поточних операцій платіжного балансу змінилося на
додатне, були ліквідовані колись істотні дефіцити державного
бюджету, стабілізовано обмінний курс та зменшено інфляцію до
значень, що виражалися однозначними числами. Перші ознаки
зростання орієнтованих на експорт і імпортозамінюючих видів
промисловості з’явилися майже негайно – у 1999 році. Починаючи з
2000 року, економічне відродження та зростання відбувалися на
ширшій секторальній основі, хоча промисловість і надалі відіграє
провідну роль. Прогрес у подоланні бідності виявляється у вищих
ставках реальної заробітної плати та пенсій, нижчих рівнях безробіття
та підвищенні видатків на соціальні потреби.
… однак дуже 3. Зазначені три зовнішні чинники забезпечили належні передумови
важливе значення для економічного зростання. Проте лише цими чинниками пояснити
мали також позитивні тенденції, що спостерігаються останнім часом, неможливо.
стратегічна Всі три умови були не менш сприятливими і в середині 90-х років,
політика та проте тоді тривав економічний спад. Те, що Україна з таким успіхом
реформи. використала зовнішні зміни, свідчить про докорінні зміни стимулів
українських підприємств і організацій на мікроекономічному рівні.
Низка важливих змін, що відбулися в економічній політиці, та
проведення реформ посилили стимули та очікування населення. До
цих змін і реформ належать послідовна, відповідальна та
результативна макроекономічна політика; починаючи з 2000 року,
7
численні заходи, спрямовані на посилення платіжної та фінансової
дисципліни, докорінну реформу у сільському господарстві, важливі
зміни у податковому законодавстві, дерегуляцію та зменшення
обсягів (фіскальних і квазіфіскальних) субсидій, що надавалися
збитковим підприємствам. Ці заходи, а також серйозні інституційні
зміни посилили вплив сприятливих зовнішніх чинників на
формування позитивних стимулів, заохочували до “детінізації”
неофіційної діяльності та різко підвищили ефективність економіки в
цілому.
Разом із тим, ці 4. Слід зазначити, що нинішні тенденції економічного зростання та
позитивні зниження рівня бідності можуть значно послабшати у
тенденції можуть середньостроковій перспективі, якщо на вищих рівнях влади України
послабшати, якщо не буде чіткого бачення цілей майбутнього розвитку країни та
на вищих рівнях рішучості у їх досягненні. Незважаючи на справді значні успіхи на
влади в Україні не шляху переходу до ринкової економіки та інституційного розвитку,
буде чіткого нинішні високі темпи економічного зростання і надалі підтримуються
бачення зовнішніми чинниками, які є або тимчасовими, або непрогнозованими
майбутнього за своєю суттю. До таких тимчасових чинників належать все ще
розвитку країни. занижений курс національної валюти, високі світові ціни на товари
українського експорту, значні внутрішні надлишкові виробничі
потужності, дуже швидке зростання попиту на гроші та кредити. Коли
роль цих чинників зменшиться, перед економічною політикою
постануть серйозніші проблеми, і збереження сильних позитивних
тенденцій буде можливим лише за умови поліпшення загального
клімату для бізнесу та інвестицій, а також чесної конкуренції в
Україні. Незважаючи на поліпшення ситуації в окремих сферах, в
Україні не став сприятливішим інвестиційний клімат, все ще
слабкими є найважливіші ринкові інституції, зберігається високий
рівень регуляторної нестабільності та не вирішені серйозні проблеми,
пов’язані з низькою прозорістю, нечесною конкуренцією та
“захопленням” регуляторного поля.
Існує небезпека, 5. Слід зауважити, що економічне зростання, що спостерігається в
що “економіка Україні останнім часом, значною мірою зосереджується у великих
інсайдерів” стане фінансово-промислових групах, які мають можливості обійти
однією із основних формальні інституції завдяки зв’язкам власності, особливим
перешкод для відносинам з органами державної влади та прямому тиску на суди та
подальшого інші регуляторні органи. Ці групи зробили певний позитивний внесок
економічного в економіку України та відіграли велику роль у розвитку інституцій
розвитку України корпоративного управління, фінансового посередництва. Разом із тим
… є небезпека, що така модель “економіки інсайдерів” стане однією з
основних перешкод на шляху подальшого розвитку України. Ця
модель за своєю природою несумісна з чесною конкуренцією,
заохочує до непрозорості та корупції, відштовхує іноземні інвестиції,
перешкоджає пристосуванню економіки до змінних ринкових умов,
накладає обмеження на використання справжніх порівняльних
переваг України та ускладнює процеси, пов’язані з доступом до
іноземних ринків та інтеграцією до світової економіки.
… та послабить 6. “Економіка інсайдерів” також призводить до послаблення зв’язку
зв’язок між між економічним зростанням і підвищенням добробуту широких кіл
економічним населення. Незважаючи на те, що зростання заробітної плати, пенсій і
зростанням і соціальних виплат, яке розпочалося після кризи кінця 90-х років, до
8
підвищенням цього часу підтримувало зменшення бідності, однак концентрація
добробуту багатства в руках невеликої кількості привілейованих груп може
широких кіл зумовити у майбутньому дедалі серйозніші проблеми, пов’язані із
населення поляризацією розподілу доходів. Обмежені можливості для
підприємництва та чесної конкуренції також серйозно
перешкоджають підвищенню добробуту широких кіл населення.
Несприятливий інвестиційний клімат “економіки інсайдерів”
призводить до відпливу в офшорні зони значної частини українського
капіталу.
Багато змін в 7. Зміни, що відбулися останнім часом в економіці України, разюче
Україні подібні до схожі на зміни в сусідній Російській Федерації. В обох країнах
змін, що кульмінацією сильного економічного спаду 90-х років стала
відбуваються в фінансова криза 1998 року. Після неї відбулася різка зміна обмінного
Російській курсу та макроекономічна корекція, підвищилася фінансова
Федерації… дисципліна і, як наслідок, спостерігається швидке економічне
відродження та монетизація. В обох країнах економічне зростання з
2000 року значною мірою зосереджувалося у великих фінансово-
промислових групах, за несприятливого та складного загального
клімату для ведення бізнесу та інвестицій. В обох країнах з’явилися
ознаки сповільнення темпів економічного зростання у 2001–
2002 роках, однак після цього зростання знову різко прискорилося в
результаті підвищення цін на основні товари експорту на світових
ринках. Для обох країн утримання високих темпів економічного
зростання за відсутності нинішніх виняткових обставин буде
складним завданням.
… але Україна 8. Нині Україна перебуває у потенційно значно вигіднішій ситуації,
може зараз вийти ніж Росія та більшість інших країн СНД, що дає їй можливість вийти
вперед, рухаючись вперед на власному незалежному шляху прискореного розвитку,
незалежним інтеграції з Європою та просування на світові ринки. До переваг
шляхом України, по-перше, належать її вигідне географічне положення,
прискореного сусідство (з середини 2004 року) з Європейським Союзом і володіння
розвитку. великою частиною найродючіших у світі сільськогосподарських
угідь. Натомість у Росії складні географічні чинники та політичні
помилки, припущені за радянських і більш ранніх часів, призвели до
зосередження надто великої кількості населених пунктів і
промислових підприємств у регіонах з дуже холодним кліматом та до
залучення до землеробства малопродуктивних земель. По-друге, як
зазначає більшість дослідників, багаті запаси енергоносіїв у сусідній
Росії можуть бути для економічного розвитку як прокляттям, так і
благом. Україна не страждає від такої “голландської хвороби”, як
Росія, коли значний експорт природних ресурсів постійно
супроводжується підвищенням курсу національної грошової одиниці,
що негативно позначається на конкурентоспроможності обробної
промисловості. Частково (за рахунок значно нижчого, ніж у Росії,
рівня неявних енергетичних субсидій виробникам) Україна перебуває
у кращому становищі на переговорах про вступ до СОТ, у досягненні
економічної інтеграції з ЄС та забезпеченні кращого доступу до
ринків для експорту. Порівняльна перевага України, пов’язана з
наявністю відносно дешевої та висококваліфікованої робочої сили,
може ще більше посилитися після розширення ЄС, яке, очевидно,
зумовить зростання вартості робочої сили в країнах – сусідах
України, які стануть новими членами ЄС. Тісніша інтеграція з ЄС і
9
нижча вартість робочої сили є потенційно дуже вигідним поєднанням,
яке може підштовхнути Україну до прискореного здійснення заходів
із наближення до стандартів ЄС і, зрештою, до членства в ЄС.
Уряд України у 9. Уряд у своїй програмі діяльності під назвою “Європейський вибір”
своїй програмі прагне використати цю важливу можливість просування вперед. У
“Європейський “Європейському виборі” ясно задекларовано, що основоположною
вибір” прагне метою України є інтеграція до ЄС та наближення до його стандартів і,
використати цю зрештою, членство в ЄС. Протягом кількох останніх років уряд
найважливішу України вживав активних заходів щодо виконання програми
можливість… “Європейський вибір” у різних напрямах діяльності. Були внесені
зміни до тисяч окремих законів, нормативно-правових актів і
стандартів (або складено графік внесення таких змін) відповідно до
вимог вступу до СОТ і наближення до стандартів ЄС. Україна
схвалила перелік Цілей розвитку тисячоліття, спрямованих на
поліпшення основних соціальних показників і наближення їх до
рівнів ЄС. Це, зокрема, амбітні цілі щодо зменшення масштабів
бідності, розширення доступу до якісних послуг охорони здоров’я та
освіти, зниження рівня дитячої смертності, запобігання поширенню
ВІЛ/СНІД, досягнення екологічної стабільності та вирішення питання
гендерної нерівності на ринку праці. Нещодавно уряд оприлюднив
цілісну Стратегію економічного та соціального розвитку України на
2004–2015 роки. Ця стратегія підсилює європейську інтеграцію як
основоположну мету економічної політики, підкреслюючи пріоритети
продовження швидкого економічного зростання, розвитку
високотехнологічних галузей та поліпшення соціальної політики.
…що вимагатиме 10. Реалізація програми “Європейський вибір” потребуватиме
ширшого послідовного застосування широкої програми дій, спрямованих на
стратегічного трансформацію України. Забезпечення сталого і збалансованого
бачення економічного зростання та досягнення тіснішої інтеграції з ЄС
перспектив вимагає, насамперед, чіткої та стабільної законодавчої та нормативно-
перебудови правової бази, яка сприяла б чесній конкуренції, сприятливому
економіки України інвестиційному клімату, створенню однакових можливостей для всіх
… жителів України. Україна повинна здійснити перехід від “економіки
інсайдерів” з високим ступенем закритості, що ґрунтується на
неформальних відносинах, спеціальних пільгах і діяльності кількох
потужних політизованих бізнес-груп, до економіки, що
характеризується верховенством права, прозорістю та забезпеченням
однакових правил гри для всіх підприємців та інвесторів.
…а також 11. Необхідною умовою успішного здійснення такого переходу є
рішучості та поєднання рішучості на найвищому рівні влади та підтримки з боку
створення сильної коаліції прихильників реформ у бізнесовому середовищі та
коаліцій громадянському суспільстві. Таку коаліцію було дуже важко створити
прихильників в минулому, оскільки і чиновники з уряду, і потужні бізнес-
реформ. структури, як правило, були мало заінтересовані у відмові від своєї
виняткової дискреційної влади та особливих переваг в економічній
сфері. Однак зараз політичне та економічне середовище в Україні
досягло такого рівня розвитку, що така коаліція може бути створена.
Дедалі більша кількість бізнес-груп і компаній в Україні надала б
перевагу ситуації, за якої ні їм, ні їх конкурентам не потрібно було б
марнувати ресурси на лобіювання спеціальних відносин або впливів,
що дозволяють обійти закон; за якої ні вони, ні їх конкуренти не були
10
б змушені користуватися спеціальними винятками та пільгами;
ситуації, за якої і вони, і їх конкуренти були б захищені від нечесної
бізнесової практики та за якої іноземні торговельні партнери та
інвестори не підозрювали б скрізь приховані субсидії чи інші
інсайдерські схеми.
З’являються 12. З’являються потенційні потужні сили, що підтримують реформи.
потенційні Посилення конкуренції та інші позитивні зміни в українському
потужні лідери середовищі для бізнесу допомогли багатьом фінансово-промисловим
реформ… групам (ФПГ) працювати в межах закону та, в окремих випадках,
підвищувати свої стандарти відкритості та прозорості. Чимало ФПГ
та інших організацій виявляють дедалі більшу заінтересованість у
поліпшенні своєї міжнародної репутації з метою використання
міжнародних ринків капіталу та забезпечення кращого доступу до
ринків товарів. За таких умов велика частина бізнесових кіл України
вітала б сильну стратегічну програму уряду України, яка полегшила б
цей процес. Об’єднання менших підприємств також дедалі активніше
обстоюють свої вимоги щодо забезпечення справедливіших правил
гри.
…однак боротьба 13. Слід зазначити, що проведені останнім часом обстеження
з “економікою викликають занепокоєння щодо можливого погіршення середовища
інсайдерів” буде для ведення бізнесу в Україні, пов’язаного, зокрема, із випадками
нелегкою. “захоплення” регуляторного поля, нечесної конкуренції та втручання
державних чиновників. Історичний досвід свідчить, що різні аспекти
“економіки інсайдерів” можуть забезпечувати самозбереження за
відсутності сильних контрзаходів з боку уряду. У деяких останніх
дослідженнях висловлюється думка, що така “криміналізована”
економіка може стати зачарованим колом, оскільки групи, які мають
найбільший вплив на уряд і суди, акумулюють значну владу та
багатство, можуть дедалі більше блокувати інвестиції в розвиток
формальних інституцій, які, очевидно, обмежуватимуть їх владу. Це
може бути дуже серйозною проблемою для країн із слабким середнім
класом. Тому може викликати занепокоєння нарощування відносної
влади та багатства окремими українськими ФПГ. Той факт, що уряд
досі не зміг забезпечити прийняття двох найважливіших
прогресивних законопроектів про корпоративне управління та
розкриття інформації, свідчить про спротив певної частини бізнесової
спільноти і апарату уряду рухові у напрямі відкритості та законності.
Подолання “економіки інсайдерів” буде нелегким завданням.
Уряд може мати 14. Україна нині перебуває на дуже важливому роздоріжжі. Чіткий
вирішальний вплив вибір шляху та визначеність позиції на найвищому рівні влади може
на вибір шляху мати на цьому етапі вирішальний вплив на визначення шляху
розвитку України. майбутнього розвитку України, темпів її економічного зростання, на
поліпшення ситуації в соціальній сфері та інтеграцію до світової
економіки. Як зазначено у зверненні Президента про Європейський
вибір, “наступне десятиріччя матиме вирішальне значення у
вирішенні цих питань; в іншому випадку Україна може опинитися на
узбіччі глобальних процесів.” Українські компанії та інші організації
будуватимуть свої майбутні стратегії, ґрунтуючись на очікуваннях
визначення напряму і темпів розвитку України. Очікування менших
можливостей для “отримання ренти” та неминучої швидкої інтеграції
до світових ринків природним чином сприятиме посиленню
11
заінтересованості у поліпшенні міжнародної репутації та підвищенні
конкурентоспроможності, що, у свою чергу, забезпечить більшу
відкритість та розвиток корпоративної культури, що відповідає
“Європейському вибору”. І, навпаки, очікування того, що в Україні
надалі переважатиме “економіка інсайдерів”, яка базується на
неформальних відносинах, супроводжуватиметься небажанням
українських ФПГ і компаній розкривати свої бухгалтерські книги та
приймати вимогливі стандарти корпоративної поведінки. З огляду на
це, важливо досягти згоди щодо позитивних очікувань серед
критичної маси заінтересованих сторін в Україні. Поки бізнес-групи
підозрюватимуть, що їх конкуренти отримують спеціальні пільги від
державних чиновників, судів та регуляторних органів, вони будуть
змушені захищати свої інтереси такими самими засобами.
Уряду необхідно 15. За таких обставин найефективнішою стратегією для уряду буде
продемонструват демонстрація свого рішучого наміру реалізувати бажану
и свій рішучий трансформацію економіки України за кількома різними напрямами
намір реалізувати одночасно, максимізуючи тим самим імовірність досягнення
“Європейський необхідної критичної маси заінтересованих сторін. У той самий час
вибір” за кількома уряду необхідно вжити заходів, спрямованих на самореформування і
напрямами. підвищення заінтересованості державних чиновників з органів влади
усіх рівнів у створенні сприятливого інвестиційного клімату та
подоланні бідності. “Економіка інсайдерів” є вулицею з двостороннім
рухом у відносинах між бізнесовими колами та урядом.
Найважливішими загальними напрямами економічної політики, яку
має реалізувати уряд, є:
• створення фундаменту для вирішення майбутніх проблем із стабілізацією та
банківським регулюванням. Забезпечення макроекономічної стабільності залишається
найважливішою передумовою сталого економічного зростання;
• дотримання зобов’язань щодо впровадження справедливого та стабільного
законодавства і регулювання. Уряду необхідно зміцнити свою репутацію щодо
дотримання середньо- та довгострокових зобов’язань про введення стабільного
регулювання і реалізації програм, що посилюють впевненість бізнесових кіл і
населення в цьому;
• сприяння чесній конкуренції та розвитку приватного сектора. Треба вжити заходів,
спрямованих на подолання існуючого високого ступеня невизначеності, на
забезпечення однакових правил гри, достатньої прозорості та на подолання
вибірковості у дотриманні законодавства;
• створення державного сектора, який підтримує економічне зростання та
боротьбу з бідністю. Завершення реформування міжбюджетних відносин і
державного управління, разом із активною боротьбою з корупцією, може поліпшити
результативність роботи державних чиновників і органів влади. Реформування системи
державних витрат може різко підвищити ефективність соціальних програм,
адресованих бідним;
• рішуче дотримання курсу на швидку інтеграцію в ЄС і світову економіку. Уряд
повинен максимально, наскільки це можливо, розсіяти сумніви щодо свого рішучого
наміру реалізувати “Європейський вибір”.
12
Створення фундаменту для вирішення майбутніх проблем із стабілізацією та
банківським регулюванням.
16. Макроекономічна стабілізація є одним із найважливіших чинників, що визначають
позитивні тенденції, які спостерігаються в Україні останнім часом. Хоча уряд і Національний
банк продемонстрували достатнє вміння у стабілізації економіки, починаючи з 1999 року, у
цьому Меморандумі зазначається, що Україна й надалі може мати проблеми у цій сфері.
Проблеми можна буде ефективно вирішувати, спираючись на досягнення останніх років,
розробляючи тонші інструменти монетарної політики та банківського регулювання, швидко й
ефективно врегульовуючи справи можливих банкрутств комерційних банків. Для цього
необхідно забезпечити незалежність Національного банку та постійно утримувати в центрі
уваги питання стабілізації та банківського регулювання. Важливими сферами, що вимагають
посиленої уваги, зокрема, є:
• розширення бази оподаткування та поліпшення адміністрування податків. З точки
зору макроекономічної стабільності, уряд повинен буде забезпечити достатнє
розширення бази оподаткування, необхідне для економічного зростання. Україна
останнім часом вжила важливих заходів щодо вдосконалення податкової системи.
Проте непряме оподаткування (ПДВ і акцизи) залишаються ще слабкими місцями.
Зберігаються хронічні проблеми із збором ПДВ і заборгованістю з його повернення;
• забезпечення більшої гнучкості в політиці обмінного курсу. Успіху стабілізаційної
політики у 2000–2003 роках сприяв фактичний баланс між накопиченням міжнародних
резервів із надходжень за платіжним балансом та зростанням внутрішнього попиту на
гроші. Однак із стабілізацією швидкості обігу грошей утримання такого балансу в
майбутньому є дуже проблематичним, і надходження за платіжним балансом
призведуть до посилення інфляційного тиску за стабільного номінального обмінного
курсу. Певна гнучкість номінального обмінного курсу дасть змогу послабити такий
тиск і надасть позитивний сигнал фінансовим ринкам про те, що НБУ не обов’язково
підтримуватиме фіксований курс постійно;
• поліпшення моніторингу та регулювання комерційних банків. Спроможність
Національного банку здійснювати ефективний моніторинг і регулювання комерційних
банків все ще обмежена. Це стосується, насамперед, банків, фінанси яких пов’язані
певними складними шляхами з ФПГ. Національний банк працює над підвищенням
свого потенціалу щодо здійснення моніторингу комерційних банків і приведення
пруденційних стандартів у відповідність з принципами Базельських основних
принципів банківського нагляду;
• уникання в цей момент будь-якого підвищення рівня страхування депозитів фізичних
осіб, збереження політики жорстких обмежень у рефінансуванні та швидке й
ефективне врегулювання можливих банкрутств окремих банків. Факти свідчать, що
поєднання чинників низької капіталізації та дедалі сильнішої конкуренції призвели до
того, що деякі українські банки прийняли інвестиційні стратегії, пов’язані з надмірно
високими ризиками. Тому важливо, щоб НБУ заздалегідь проінформував ці банки про
те, що вони діють на власний ризик, і управляв проблемними банками так, щоб
уникнути системного ризику;
• створення життєздатної та ефективної пенсійної системи. Започаткування
докорінної реформи пенсійної системи було основним досягненням 2003 року.
Розрахунки, виконані для цього Меморандуму, свідчать, що оптимальним способом
забезпечення життєздатності та раціональності пенсійної системи є підвищення віку
виходу на пенсію, перш за все для жінок, перегляд чинної системи пільгових пенсійних
13
виплат та гідна довіри підтримка більш конкретизованої та раціональної
системи їх індексації у середньостроковому та довгостроковому періоді;
• подальші успіхи у зменшенні квазіфіскальних субсидій. У цьому Меморандумі
відзначається значний прогрес у зменшенні колишніх високих позабюджетних
субсидій, які набували форми неплатежів, пільгових комерційних позик,
нееквівалентних бартерних операцій, забезпечення дешевими енергоносіями та
податкової недоїмки. Уряд повинен скористатися цими позитивними змінами та
посилити платіжну дисципліну, раціонально встановлювати ціни на енергоносії та
перекласти адміністрування субсидій, які залишилися, на державний бюджет.
Дотримання зобов’язань щодо впровадження справедливого та стабільного
законодавства і регулювання.
17. З огляду на високий рівень політичної та економічної нестабільності у 90-х роках
економічна політика в Україні зосереджувалася на короткострокових проблемах і питаннях.
Органи державної влади постійно на власний розсуд вносили зміни до законів, нормативно-
правових актів та іншим чином впливали на ситуацію за умов кризового управління.
Незважаючи на підвищення рівня макроекономічної стабільності та інші позитивні тенденції,
що спостерігаються останнім часом, у багатьох випадках через інерцію все ще має місце така
короткозора орієнтація. Порівняно сприятливі умови останніх років дають чудову можливість
удосконалити економічну політику та подолати “економіку інсайдерів”, перемістивши центр
уваги на виконання зобов’язань щодо довгострокових цілей, які узгоджуються з реалізацією
Європейського вибору.
18. Українська економіка сплачує високу ціну за надмірну короткозорість і дискреційність
в економічній політиці та регулюванні. Чинна практика свавільного вирішення державними
чиновниками значної кількості важливих регуляторних питань у їх поточній роботі є одним із
основних елементів “економіки інсайдерів”. Ця практика підкріплює також поширену у
бізнесовому середовищі думку про необхідність встановлення двосторонніх зв’язків з урядом
і регуляторними органами. Зосередження уваги на наданні різним секторам, регіонам і
підприємствам допомоги у вирішенні їх повсякденних проблем зумовлює марнотратство
ресурсів на постійну лобістську діяльність і перекладання економічної відповідальності за
збитки приватних підприємств на уряд. Сприятливі умови для ведення бізнесу та регуляторне
середовище потребують стабільності. Результати недавно проведеного обстеження
підтверджують, що нестабільність законодавчої та нормативно-правової бази залишається
основною проблемою для українських підприємців та інвесторів. Врешті-решт, невпевненість
у стабільності базового законодавства та регулювання зумовлює політичну невизначеність
щодо загального напряму майбутніх змін у країні. У зв’язку з цим, уряд має взяти на себе
ініціативу та довести свій твердий намір створити в Україні регуляторне середовище,
сприятливе для інвестицій, зростання та наближення до стандартів ЄС. Важливими
компонентами такої ініціативи уряду є:
• уникнення раптових змін у стратегічній політиці та адміністративного втручання в
роботу ринків. Сільське господарство та нафтопереробна промисловість – два
негативні приклади з 2003 року у цій сфері. Величезні втрати від впливу таких дій на
очікування потенційних майбутніх інвесторів навіть серйозніші за прямі втрати від
внесення тимчасових порушень до роботи ринку. Уряд повинен розглядати більш
довгострокову перспективу та завоювати довіру на шляху забезпечення базової
регуляторної стабільності. Особливо важливо уникати “пограбувань”, коли
регуляторні умови змінюються на протилежні після того, як вже були вкладені
приватні інвестиції;
14
• забезпечення більшої стабільності податкового законодавства та
іншого регулювання. Податкова реформа, здійснена у 2004 році, стала важливим
кроком уперед у зниженні ставок податків і розширенні бази оподаткування.
Незважаючи на це, бізнесове середовище продовжує непокоїти відчуття, що ставки
податків і відповідні закони дуже нестабільні. Хоча, безперечно, розвиток ефективної
податкової системи в Україні потребує подальших коригувань і, насамперед, заходів
щодо вирівнювання податкових умов і поступової ліквідації спеціальних винятків і
пільг, які ще залишилися (див. далі), уряд повинен усвідомлювати, що надто різкі
зміни податкових ставок і законодавства завдадуть серйозної шкоди бізнесу, процесу
“детінізації” та надходженням до державного бюджету. Після проведення основної
податкової реформи уряд матиме можливість значно підвищити довіру бізнесового
середовища шляхом утримання значно більшої стабільності податкових ставок і
законодавства. Так само, як і податкова система, клімат, сприятливий для інвестицій і
ведення бізнесу в Україні вимагає кодифікації та стабільності нормативно-правових
норм, пов’язаних з ліцензіями, перевірками, митними правилами, дозволами,
встановленням обмежень на ціни (у разі регульованої монополії) та іншими
питаннями. У багатьох випадках зобов’язання забезпечити чесні та стабільні
регуляторні норми може означати створення регуляторних органів, що будуть
більшою мірою незалежні від поточних рішень уряду;
• зміцнення бюджетної політики шляхом перенесення уваги на очевидні
середньострокові пріоритети та цілі. Управління бюджетним процесом в Україні є
найяскравішим прикладом надто короткозорої політики, коріння якої – в інерції
минулих років. Нині в бюджетному процесі недостатньо уваги приділяється питанням,
що виходять за межі одного бюджетного року. Крім того, багато статей щорічного
бюджету також переходить за інерцією з попередніх років, фактично повторюючи
колишні бюджетні асигнування без проведення всебічної оцінки наявних програм з
точки зору їх раціональності, ефективності та досягнення конкретних цілей.
Перенесення уваги на середньострокове планування бюджету, крім підвищення
загальної ефективності фіскальної політики, може створити передумови для
вирішення низки складних питань, які мають ключове значення для розвитку України
та ефективного, раціонального та політично виваженого виконання завдань програми
“Європейський вибір”. Це, зокрема, такі питання, як керований перехід від соціальних
пільг у негрошовій формі до адресної грошової соціальної допомоги, забезпечення
чіткого графіка поступової відмови від різноманітних бюджетних субсидій,
концентрації фіскальних ресурсів у найважливіших сферах, включаючи державні
інвестиції та запобігання порушенню річним бюджетним процесом необхідної
середньострокової регуляторної стабільності;
• забезпечення дотримання стабільних, ефективних та прозорих правил регулювання
діяльності енергетичного сектора та природних монополій. Україна може
застосувати більш довгостроковий підхід до цінового та інших регулювань у цій сфері,
забезпечуючи дотримання стабільних, виважених і прозорих правил. Це дозволить
підвищити економічну ефективність, посилити стимули до зниження виробничих
витрат, забезпечити майбутню життєздатність енергетичного сектора та підвищити
привабливість енергетичної та інших галузей, пов’язаних з інфраструктурою, для
внутрішніх та іноземних інвесторів. Для цього потрібні чіткі та зрозумілі методології
встановлення зв’язків між цінами на комунальні послуги та витратами на них, так, щоб
залишити мало можливостей для суб’єктивного втручання органів влади. Регулювання
максимальних цін чи норми прибутку повинні залишатися незмінними у
середньостроковій перспективі, включаючи в оптимальному випадку визначення
правила розподілу між виробниками та споживачами додаткових прибутків від
зниження витрат. Стабільність регуляторних правил може бути забезпечена їх чіткою
15
кодифікацією у формі законів чи ліцензій. Підвищення тарифів до
рівнів відшкодування витрат, включаючи відшкодування довгострокових
(інвестиційних) витрат, матиме вирішальне значення для забезпечення життєздатності
енергетичного сектора, стимулювання раціонального та ефективного використання
енергетичних ресурсів та залучення таких необхідних приватних інвестицій. Тягар,
пов’язаний з підвищенням середніх тарифів на електроенергію для виробників, може
бути полегшено шляхом зниження (нині високих) перехресних субсидій від виробників
споживачам. Україна вже зробила значний поступ на шляху вирішення складного
завдання розбудови ефективної системи компенсації вразливим домогосподарствам
підвищення цін на енергоносії. Зрозуміло, що реалізація цих завдань потребує бачення
довгострокової перспективи та координації дій;
• удосконалення політики субсидування та стимулювання вугільного сектора.
Економічні збитки та державні субсидії у вугільному секторі залишаються однією з
найскладніших у політичному та соціальному плані проблем в Україні. До високих
економічних втрат на вугільних шахтах призводить низка економічних, регуляторних і
політико-економічних питань. В результаті доступності державних субсидій бізнес-
групи, зосереджені навколо вугільного та металургійного комплексів, нині працюють
із стимулами накопичення збитків у гірничодобувному секторі за допомогою
трансфертних цін або інших засобів. У цьому полягає одна з причин того, що зараз
ціни на вугілля є нижчими за раціональний рівень, а кількість збиткових шахт є
більшою, ніж це могло б бути. Мінімальні ціни необхідно регулювати таким чином,
щоб вони забезпечували прибутковість життєздатних шахт, але, разом з тим, не
перевищували альтернативну вартість імпортованого вугілля. Розробляючи політику
субсидій у вугільній промисловості, необхідно зосередити увагу на введенні
жорсткіших бюджетних обмежень, розриваючи зв’язок між рівнем підтримки та
поточними або недавніми економічними збитками. Щоб забезпечити поступову
відмову від субсидій у вугільному секторі, необхідні значні політичні зусилля
протягом досить тривалого часу. Тоді вугільні компанії втратять стимул до
накопичення збитків і з’ясується справжній стан справ у вугільному секторі.
Сприяння чесній конкуренції та розвитку приватного сектора.
19. Розвиток приватного сектора та посилення конкуренції мали дуже велике значення для
формування позитивних тенденцій в економіці України. До початку 2002 року частка
недержавного сектора в обсязі промислового виробництва досягла приблизно 80 %. Малі
підприємства та індивідуальні підприємці підвищили свою офіційну частку в зайнятості від
13 % усієї робочої сили у 1997 році до приблизно 22 % у 2002 році1. Здійснені останнім часом
реформи в аграрному секторі заклали базу для розвитку процвітаючого приватного сектора на
селі. Обстеження українського бізнесу підтверджують відчуття посилення конкуренції та
конкурентного тиску. Незважаючи на це, бізнесові кола надалі страждають від високого рівня
невизначеності, нерівних економічних умов і вибірковості у застосуванні законів і
нормативно-правових актів. Такий стан справ є дзеркальним відображенням “економіки
інсайдерів”, і для її подолання необхідно застосувати комплексний підхід на кшталт
описаного вище. Цей підхід повинен охоплювати заходи, спрямовані конкретно на підтримку
чесної конкуренції, що означає впровадження регулювання, більш уніфікованого в усіх
секторах економіки, підвищення ефективності конкурентної політики, реформування судової
системи, забезпечення дотримання мінімальних стандартів корпоративного управління та
завершення приватизації на прозоріших і справедливих засадах. У багатьох із перелічених
сфер уряд може скористатися тими істотними досягненнями, що їх вдалося досягти протягом
останніх років. Завершення реформи в аграрному секторі разом із формуванням ефективних
1
Але чи свідчить це зростання про посилення стимулів для багатьох жителів України реєструватися приватними
підприємцями не відомо.
16
ринків землі стане для України рішучим кроком уперед в реалізації її економічного
потенціалу.
• Подальша поступова відмова від більшості податкових пільг і видів допомоги,
виплачуваної на секторальній, регіональній та індивідуальній базі. Уряд України зміг
забезпечити стабільний прогрес у зменшенні численних пільг і видів допомоги, хоча в
цій сфері ще залишається широке поле для діяльності. Необхідно, зокрема, вирішити
питання особливостей оподаткування та митних зборів у так званих спеціальних
економічних зонах і на територіях пріоритетного розвитку, які охоплюють приблизно
10 % території України. У недавньому дослідженні уряду зроблено висновок, що ці
зони були малоефективними у виконанні свого основного завдання – залученні
іноземних та інших інвестицій. Як це не парадоксально, але спеціальні економічні зони
та інші види виняткових пільг можуть мати наслідки, прямо протилежні тій меті, з
якою їх створювали, посилюючи серед інвесторів переконання, що регуляторне
середовище в Україні заплутане, неоднорідне і, крім того, у будь-який момент може
бути змінене.
• Розширення обсягу діяльності та інструментарію антимонопольних органів.
Антимонопольна політика отримала важливий поштовх для розвитку з прийняттям у
2002 році законодавства, яке, на загальну думку, відповідає найкращій міжнародній
практиці, і Антимонопольний комітет поступово розширює свою діяльність з
моніторингу компаній, які володіють більшою часткою ринку, та із забезпечення
відповідності законодавства органів влади на субнаціональному рівні принципам
чесної конкуренції. Однак ще необхідно виконати велику роботу з підвищення
ефективності діяльності Антимонопольного комітету у боротьбі з економікою
“інсайдерів” і забезпечення однорідного конкурентного середовища в Україні. Функції
Антимонопольного комітету потрібно поширити на моніторинг законодавчих і
регуляторних актів на рівні центральних органів влади, а уряд, Верховна Рада, судова
система та громадськість мають приділяти особливу увагу можливим порушенням
чесної конкуренції на цьому рівні. Антимонопольний комітет має отримати право
негайно накладати значні штрафи або інше покарання на органи державної влади та
організації, які не виконують його рішень, крім випадків, коли ці рішення не
підтримали суди. Необхідно розробити методології та стандарти обліку для
ефективнішої ідентифікації та моніторингу фінансово-промислових груп.
• Подальше зміцнення судової системи. Судову систему України все ще оцінюють у
країні як дуже недосконалу. Це продовжує ускладнювати вирішення проблем,
пов’язаних із вибірковим дослідженням стану дотримання законодавства, виконанням
контрактів та корупцією. Заходи, спрямовані на зміцнення судової системи, у тому
числі підвищення кваліфікації, забезпечення належної оплати праці та контролю за
діяльністю суддів, необхідно й надалі розглядати як найбільш пріоритетні.
• Пожвавлення процесу приватизації. Після передачі більшої частини державних активів
до приватних осіб процес приватизації із зрозумілих причин уповільнився та
ускладнився. Незважаючи на це, є кілька питань, які вимагають посиленої уваги. По-
перше, держава зберігає міноритарні пакети акцій у багатьох приватизованих
підприємствах, що призводить до так званої спонтанної приватизації та створює
проблеми в корпоративному управлінні. Для уряду України, очевидно, оптимальним
шляхом був би щонайшвидший продаж решти державних міноритарних пакетів акцій,
бажано на аукціонах з мінімальними обмеженнями. По-друге, уряд повинен
продовжувати роботу над прийняттям чіткої стратегії приватизації державних активів,
щодо яких немає крайньої необхідності залишати їх у державній власності. По-третє,
продаж об’єктів у процесі приватизації досі характеризується непрозорими основними
правилами участі та оцінки тендерних пропозицій.
17
• Подальша реалізація аграрної реформи і розвиток ринків землі.
Деколективізація у сільському господарстві була однією з найважливіших реформ
останніх років. З огляду на масштаби реформи, нинішній період характеризується
досить високим ступенем дезорганізації в багатьох регіонах. Чіткіше визначення та
захист прав власності разом із розвитком сільськогосподарських ринків землі має
забезпечити значне поліпшення організованості та підвищення ефективності економіки
села. Можливість використовувати землю як заставу сприятиме ширшому наданню
комерційних кредитів в аграрному секторі, у тому числі дрібним фермерам. Реформа в
сільському господарстві пов’язана також з важливими соціальними питаннями. Перш
за все необхідно розробити ефективну соціальну політику, яка забезпечить вирішення
проблем, зумовлених скороченням зайнятості в сільському господарстві та (часто)
недостатніми ресурсами місцевих органів влади, які не дають можливості
компенсувати зменшення соціальної підтримки, яку раніше надавали великі
(колективні) господарства.
• Удосконалення управління та умов діяльності державних підприємств. Роль уряду в
управлінні та діяльності підприємств, які залишаються в державній власності, як
правило, надто пасивна. Одним із прикладів може бути компанія “Нафтогаз України”.
Уряду доцільно використати своє право власності в цій компанії для того, щоб
вимагати посиленого нагляду, більш відкритого та детального фінансового аудиту,
комплексного (відокремленого) обліку виробництва, транспортування, зберігання та
збуту газу, а також відділення активів, не пов’язаних з основною діяльністю компанії.
Крім того, низка підприємств, що залишаються в державній власності, продовжують
працювати в умовах слабшої фінансової дисципліни та м’якших бюджетних обмежень,
ніж їх приватні партнери. Парадоксально, але це ставить такі підприємства у невигідну
ситуацію, оскільки страх перед неплатежами підриває довіру до них в ринкових
операціях. Надання державним підприємствам з м’якими бюджетними обмеженнями
дозволу здійснювати операції на ринках створює також можливості для крадіжок
державних ресурсів за допомогою застосування різноманітних схем. В інтересах чесної
конкуренції та захисту державних активів слід вжити заходів, щоб державні
підприємства працювали за такої самої ринкової та платіжної дисципліни, як і їх
приватні партнери. Для цього держава як основний акціонер має здійснювати контроль
за діяльністю керівників підприємств і звільняти тих керівників, які працюють
неефективно.
• Дотримання базових стандартів корпоративного управління та розкриття
інформації. Розроблення в Україні стандартів корпоративного управління, що
відповідають наближенню до стандартів ЄС, буде важливим і складним завданням у
боротьбі з “економікою інсайдерів” і реалізацією Європейського вибору. Навіть якщо
уряду вдасться забезпечити прийняття прогресивного законодавства у цій сфері,
бізнес-групи використовуватимуть прогалини в законах і нормативних актах до того
часу, поки вони самі не будуть заінтересовані у створенні позитивного іміджу на
ринках. Як зазначалося вище, бажання українських бізнес-груп впроваджувати в свою
діяльність вищі стандарти корпоративного управління та забезпечити розкриття
інформації залежатиме від їх очікувань щодо напряму руху країни, а відтак і від усієї
політики та програми реформ уряду. У цій програмі реформ потрібно у будь-якому
випадку надати високої пріоритетності прийняттю необхідних законодавчих і
нормативних актів щодо корпоративного управління в Україні, а також заохочувати
компанії добровільно дотримуватися навіть ще вищих стандартів (жорсткіших за
правові вимоги), оскільки це забезпечуватиме переваги в операціях на світових ринках.
• Розвиток ефективних інституцій неплатоспроможності та банкрутства. Це ще
одна сфера, в якій Україна досягла останнім часом помітних успіхів, але необхідний
18
подальший прогрес у раціоналізації процедур, пов’язаних з початком
справи про банкрутство та завершення ліквідації, які потребують надто багато часу та
коштів. Кращий захист прав кредиторів, передусім права кредитора швидко отримати
заставу за умови неспроможності виплатити забезпечений кредит, може дати дуже
велику користь майбутньому розвитку кредитних ринків. Ще однією нерозв’язаною
проблемою є неплатоспроможність підприємств, які залишаються в державній
власності.
Формування державного сектора, який забезпечує підтримку економічного зростання та
боротьбу з бідністю.
20. Реалізація програми “Європейський вибір” і подолання економіки “інсайдерів”
вимагатиме від уряду проведення адміністративної реформи та здійснення ефективного
державного управління, за якого державні чиновники матимуть сильні стимули до створення
середовища, сприятливого для інвестицій і чесної конкуренції. Результати одного з останніх
досліджень свідчать про те, що серйозні проблеми та викривлення у стимулах і діяльності
державних чиновників і органів влади, перш за все на субнаціональному рівні, все ще
зберігаються. Доки ці викривлення не будуть усунуті, вони створюватимуть перешкоди для
перетворення України на країну з верховенством права і чесною конкуренцією. Зрештою,
реформування уряду є дуже важливою частиною стратегії “Європейського вибору”.
21. Незважаючи на позитивні тенденції, що спостерігаються останнім часом, важкий тягар
економічного переходу продовжує лягати на плечі бідніших верств населення, передусім у
сільській місцевості. Так, зокрема, схоже, що базові послуги у сфері охорони здоров’я та
освіти різко погіршилися для сегмента населення, який не має можливості сплачувати
(офіційно або неофіційно) дедалі вищу ціну за якісні послуги. Уряд України справедливо
визнав пріоритетним створення ефективнішої системи соціального забезпечення та
реструктуризацію видатків і програм у сфері охорони здоров’я та освіти.
22. У цьому Меморандумі велика увага приділяється впровадженим останнім часом
важливим реформам і стратегіям, які забезпечили вищу фінансову дисципліну в системі
державних фінансів та чіткіше розмежування відповідальності між різними рівнями влади.
Важливі заходи були вжиті щодо ремонетизації державних фінансів, зменшення податкової
недоїмки, розширення функцій державного казначейства, вдосконалення практики державних
закупівель, кодифікації основних бюджетних процедур у новому Бюджетному кодексі та
підвищення рівня раціональності, стабільності та прозорості міжбюджетних трансфертів.
Ефективне використання цих досягнень вимагає застосування підходу “батога та пряника”. З
одного боку, у багатьох сферах необхідно посилювати аудит, дисципліну та контроль,
включаючи заходи із забезпечення належного дотримання чинного законодавства у регіонах.
З іншого – одного лише посилення дисципліни та контролю з центру не достатньо для того,
щоб досягти успіху. Поки чиновники на регіональному та місцевому рівнях будуть мало
заінтересовані в поліпшенні економічної ситуації у своїх регіонах, вони використовуватимуть
свою інформаційну перевагу для того, щоб обійти контроль з боку центру на шкоду
економічному розвитку України. Тому державні чиновники, які працюють на відповідальних
посадах, повинні отримувати високу заробітну плату, відчувати тісний зв’язок між місцевим
економічним зростанням і бюджетними можливостями та мати принаймні деяку бюджетну
автономію в чітко визначених межах. Не можна покладати на них реальну відповідальність за
управління бюджетом, не делегуючи їм права приймати рішення. Найважливішими
напрямами реформи у цій сфері є:
• надання на місцевих рівнях влади обмеженої бюджетної автономії (в чітко визначних
рамках) разом із відповідальністю. Місцеві органи влади повинні мати спроможність
19
коригувати свої податки та витрати у певних невеликих межах і
конкурувати між собою у залученні бізнесу та інвестицій. Це питання має особливо
важливе значення на муніципальному рівні в містах. Більшість українських
муніципальних бюджетів нині мають певну самостійність щодо витрат, однак
самостійність у питаннях податків залишається серйозною невирішеною проблемою.
Наявні пропозиції передбачають запровадження місцевого податку на майно та /або
делегування контролю над певною частиною прибуткового податку на регіональний і
місцевий рівні;
• чіткіше визначення раціонального розмежування автономії, компетенції та
відповідальності між різними рівнями влади. Великим кроком уперед у цій сфері є
недавно прийнятий Бюджетний кодекс. Проте у деяких питаннях все ще існує
плутанина. У матеріалах другого тому цього Меморандуму пропонується перейти до
чіткішого окреслення функціональних завдань, пов’язаних з розподілом видатків, щоб
запобігти проблемам, зумовленим дублюванням функцій;
• реорганізація та реструктуризація соціальних видатків, допомоги та послуг. На цей
час за рахунок місцевих бюджетів у сільських і бідніших місцевостях часто неможливо
забезпечувати прийнятний рівень соціальної допомоги, надаваної біднішим сегментам
населення. Розформування великих (колективних) сільських господарств також у
багатьох випадках знищило колишнє джерело соціальних виплат. Тому уряду України
доцільно розглянути можливість централізації фінансової відповідальності за більшу
частину соціальної допомоги на рівні обласних або центральних органів влади. Це
повинно сприяти комплексному та раціональному вирішенню проблеми регіональних
відмінностей за рівнем бідності та наданням базових соціальних послуг. Здійснення у
рамках системи середньострокового планування видатків реструктуризації державних
видатків у соціальній сфері, на нашу думку, підвищить частку ресурсів, що
отримуватимуть сім’ї, які насправді потребують допомоги;
• послаблення залежності міжбюджетних трансфертів від останніх показників
виконання бюджету. Впровадження формули для розрахунків трансфертів і ліквідація
(м’яких) міжбюджетних позик є основними досягненнями у переведенні політики
розподілу трансфертів на надійнішу основу та в посиленні стимулів до поліпшення
показників виконання бюджету на нижчих рівнях влади. Разом із тим бюджетна
формула все ще дуже залежить від останніх показників виконання бюджету, і
поліпшення показників карається зниженням трансфертів у наступні роки. Слід також
зазначити, що недавнє відновлення міжбюджетних позик може відкинути Україну
назад у цій сфері. Врешті-решт, Україні потрібно визначити можливості щодо
консолідації тисяч дрібніших місцевих органів влади так, щоб можна було поширити
систему трансфертів на основі формули на бюджети на цьому рівні влади;
• забезпечення дотримання органами влади регіонального та місцевого рівнів жорстких
бюджетних обмежень. Паралельно із делегуванням обмеженої бюджетної автономії
центральний уряд повинен чітко визначити свій твердий намір не надавати допомоги
тим місцевим органам влади, які не виконують своїх боргових або платіжних
зобов’язань;
• забезпечення дотримання у регіонах розробленого в центрі законодавства та
регулювання. Результати обстежень свідчать про незадовільне або вибіркове
дотримання в регіонах законодавства, ухваленого в центрі, як особливу проблему,
характерну для України, і, схоже, що ситуація навіть погіршилася за період з
2000 року. Частково цю проблему може зумовлювати подвійне підпорядкування
органів влади регіонального та місцевого рівнів: уряду та Президенту. Необхідно
20
здійснити спільні скоординовані заходи, щоб забезпечити неухильне
дотримання в регіонах розроблених у центрі законодавчих і регуляторних актів;
• реформування державного управління. Стимули та результативність роботи державних
чиновників можна поліпшити шляхом реформування системи державного управління.
Зокрема, необхідно підвищити базову заробітну плату державних чиновників, які
працюють над важливими бюджетними та фінансовими питаннями, у той самий час
дієвіше їх контролювати та завдавати нищівні удари корупції. Сучасна система оплати
праці вищих державних службовців замало прозора та надає надмірної ваги різним
надбавкам і бонусам порівняно з базовою заробітною платою, що дуже відрізняється
від системи оплати в країнах ЄС. Україна повинна внести зміни також і до іншої
практики цивільної служби, наближаючи її до стандартів ЄС; вже започатковано
проект у цій сфері;
• удосконалення зовнішнього та внутрішнього фінансового аудиту та контролю.
Реалізація “Європейського вибору” потребуватиме зусиль щодо запровадження
стандартів ЄС у практику внутрішнього та зовнішнього фінансового аудиту та
контролю. Це важливий загальний напрям підвищення ефективності та прозорості
роботи системи державних фінансів. Невирішеними залишаються питання чіткішого
визначення та стабільності правил, які регламентують фінансову відповідальність
міністерств і аудиторських установ, охоплення зовнішнім аудитом бюджетних
надходжень і управління державним майном та надання більшої уваги оцінці
ефективності державних видатків.
Рішуче дотримання курсу на швидку інтеграцію в ЄС і світову економіку.
23. У центрі уваги програми “Європейський вибір” перебувають заходи, спрямовані на
підвищення відкритості української економіки, досягнення глибшої інтеграції із світовими
ринками та забезпечення кращого доступу до ринків для українських експортерів. На додаток
до прямої вигоди від торгівлі та доступу до ринку, твердий намір йти цим шляхом може
відіграти вирішальну роль у трансформації української економіки в цілому, надаючи ФПГ та
іншим організаціям поштовх до зміни стратегії, їх переорієнтації на поліпшення своєї
міжнародної репутації та забезпечення конкурентоспроможності на світових ринках. Вигода
від такої трансформації може виправдати іноді досить значні короткострокові витрати,
пов’язані із внесенням необхідних змін до стандартів і нормативно-правових актів у таких
сферах, як права інтелектуальної власності та якість продукції. Орієнтація України на такі
політично чутливі галузі, як металургія, харчова промисловість та сільське господарство
також свідчить про важливість для економічного зростання в майбутньому поліпшення
торговельних відносин і укладення угод про вільну торгівлю з ЄС та сусідніми країнами.
Тому важливе значення має визначення урядом однозначних пріоритетів у цій сфері.
Пріоритетними завданнями є такі:
• щонайшвидший вступ до СОТ. Це обов’язкова умова глибшої інтеграції в ЄС і світову
економіку. Вступ до СОТ допоможе Україні також у справедливому розгляді
антидемпінгових та інших питань, які можуть стояти на заваді доступу до іноземних
ринків. Членство у СОТ буде важливою віхою у реалізації “Європейського вибору”;
• проведення переговорів про зони вільної торгівлі з ЄС та іншими торговельними
партнерами. Україна продовжує зазнавати збитків від обмеженого доступу до ринків,
що може стати дуже значною перешкодою для економічного зростання. У контексті
“Європейського вибору” та загальної мети – поступового руху незалежним шляхом до
інтеграції із Заходом – розширення зони вільної торгівлі з ЄС має стати найбільш
пріоритетним завданням. Однак торгівля з Росією та іншими країнами СНД також
21
залишається для України дуже важливою. Торговельні бар’єри з
Росією призвели до особливо значних витрат останнім часом. Тому в інтересах
України також поліпшення торговельних відносин з Росією та іншими країнами СНД,
однак так, щоб це не суперечило імперативу “Європейського вибору”;
• продовження процесу приведення всього законодавства та стандартів у відповідність
з вимогами ЄС. Це ще одна сфера, де уряд може надати країні однозначні орієнтири
щодо напряму змін. Разом із тим це тривалий процес, і важливими є стратегічні
питання послідовності виконання необхідних заходів. Так, невідомо, чи мала б
Україна сьогодні зиск від поспішного прийняття стандартів ЄС, що стосуються ринку
праці. Насправді розширення ЄС має привести до різкого підвищення
конкурентоспроможності України в результаті зростання відносної вартості робочої
сили в країнах, що є її сусідами.
24. Світовий банк орієнтував свою нову Стратегію допомоги Україні та кредитні операції
на допомогу реалізації Європейського вибору. Серія програмних системних позик (ПСП)
надає підтримку уряду у виконанні його завдань у різних перелічених сферах, які стосуються
фінансової дисципліни, ефективності та підзвітності державного сектора, регуляторної бази,
прав власності й управління соціальними та екологічними ризиками. У рамках ПСП
здійснюються конкретні заходи, спрямовані на підтримку програми реформ та створення
інституційної бази, яка відповідає стандартам ЄС.
25. Вибори 2004 року дають Україні унікальну можливість викристалізувати своє бачення
майбутнього розвитку країни та продумати план дій, що відповідає комплексній
довгостроковій програмі заходів, необхідних для реалізації Європейського вибору.
Кваліфікація та ефективність діяльності уряду, які він демонструє з 1999 року, дають
обґрунтовані підстави сподіватися, що він подолає й нові, дуже складні проблеми наступних
років.
22
ГЛАВА 1. ПЕРЕХІД ДО ЕКОНОМІЧНОГО ЗРОСТАННЯ ТА
ЗМЕНШЕННЯ МАСШТАБІВ БІДНОСТІ
ПОПЕРЕДНІ ЗАУВАЖЕННЯ
1. Стрімке економічне зростання, зменшення масштабів бідності та інституційний
розвиток, врешті-решт, сприяють зменшенню все ще значної різниці між Україною та
Європейським Союзом, підтримуючи тим самим прагнення України зблизитися з ЄС за
основними економічними та регуляторними показниками, а також за рівнем життя населення.
Яка ймовірність того, що відбуватиметься подальше зростання і розвиток економіки України,
які відповідатимуть реалізації цієї цілі? У цій главі вивчення питання розпочинається з
ідентифікації джерел позитивних тенденцій, які спостерігаються останнім часом в Україні,
починаючи з кінця 90-х років. У наступних главах розглядатимуться перешкоди на шляху
майбутнього економічного зростання та розвитку України, прогнозовані результати реалізації
стратегічної політики.
2. У кількох недавно виконаних дослідженнях зроблено спроби ідентифікувати джерела
економічного зростання в Україні. Беренгот і співавтори (Berengaut et al., 2002) вважають, що
основними джерелами зростання є, насамперед, зовнішні чинники – зниження вартості
грошової одиниці та менші витрати на заробітну плату за умов макроекономічної стабілізації
та надлишкових економічних потужностей. На відміну від цих дослідників, Аслунд (Aslund,
2002) підкреслює значення інституційних чинників і економічної політики, пов’язаних з
діяльністю уряду Прем’єр-міністра Віктора Ющенка у 2000 році: жорсткішого контролю за
дотриманням платіжної дисципліни, руйнування корупційної практики в енергетичному
секторі та певного вдосконалення державного управління. Бабанін та ін. (Babanin et al., 2002) і
працівники Центру соціальних та економічних досліджень (CASE, 2002) вважають, що
економічне зростання зумовлене комплексом зовнішніх та інституційних чинників, а також
стратегічною політикою уряду.
3. Дані, розглянуті в цій главі, дають підстави зробити висновок, що економічне
зростання, яке спостерігається останнім часом, зумовлене складною взаємодією між
зовнішніми чинниками, змінами в економічній політиці, реформами та інституційним
розвитком. Тоді як зовнішні чинники забезпечили сприятливе середовище для економічного
зростання, той факт, що економіка України з таким успіхом використала нові можливості, що
їх надає ринок, свідчить про глибокі внутрішні зміни в країні, пов’язані з економічною
політикою та інституційними змінами. Уряд досяг успіху в зміні очікувань населення та
бізнесових кіл, в орієнтації їх у належному напрямі у різноманітних сферах, включаючи
стабілізацію, фінансову дисципліну та розміщення державних ресурсів. Крім того, схоже, що
структурні реформи в аграрному секторі та деяких інших секторах істотно впливають на
економічні показники. Однак тимчасові та непередбачувані за своєю природою чинники все
ще відіграють важливу роль в економічному зростанні України.
ЕКОНОМІКА УКРАЇНИ НАПЕРЕДОДНІ КРИЗИ 1998 РОКУ
4. До того, як в Україні почали спостерігатися позитивні зміни, вона пережила десять
років сильної політичної й економічної нестабільності та спаду, які можна частково пояснити
складними початковими умовами, пов’язаними з економічним переходом і тягарем
успадкованої енергоємної та орієнтованої на оборону промислової інфраструктури, значною
23
мірою ізольованої від міжнародних ринків. Однак Україна протягом 90-х років потерпала
також від втрачених можливостей економічної політики та реформ. За умов соціальних і
політичних потрясінь кланові групи, зосереджені навколо певних видів і підприємств
промисловості та сільського господарства, що перебували у скрутному становищі, лобіювали
надання їм державою субсидій, захист від міжнародних ринків, збереження колгоспів і
проведення приватизації за інсайдерськими схемами. Від тіньового спрямування значної
частини цих потоків державних ресурсів можна отримували значну ренту. У період зниження
обсягів виробництва і податкових надходжень напруження, зумовлене підтримкою такої
політики, виявлялося в дуже високому рівні макроекономічної нестабільності, у тому числі
гіперінфляції у 1993 році. Згідно з офіційними даними, у 1998 році ВВП знизився до 40 %
його рівня у 1990 році. Імовірно ця цифра дещо перебільшує фактичний спад обсягу
виробництва, але значний економічний спад і погіршення рівня життя населення протягом 90-
х років є безперечними2.
5. У численних дослідженнях зазначається, що у 90-х роках умови для бізнесової
діяльності та інвестицій в Україні були гіршими порівняно з більшістю інших країн з
перехідною економікою3. Високий рівень і непрогнозованість інфляції, корупція,
неодноразові раптові адміністративні втручання в роботу ринків, утиски новостворених
приватних підприємств і безперервне внесення дискреційних змін до податкових та інших
законів і нормативних актів означали надмірно високі витрати та ризики для українських
підприємств. У той самий час підприємства та організації з добрими зв’язками мали великі
можливості для домагання ренти. Значні надходження коштів у формі короткострокового
капіталу та (неоплачених) російських енергоносіїв,4 разом із отриманням внутрішньої ренти
від експлуатації газопроводів розподілялися в усіх секторах економіки у формі субсидій
підприємствам, яким для цього досить було хоча б створити видимість низької ліквідності та
поточних економічних збитків. Коли в середині 90-х років Національний банк України різко
скоротив інфляційне збільшення грошової маси і кредитів, були задіяні різноманітні схеми з
використанням неплатежів, взаємозаліків боргів або (нееквівалентного) бартеру, що стали
основним засобом, за допомогою якого українські підприємства одержували субсидії на
індивідуальній основі. Місцеві органи влади також працювали в середовищі спотворених
стимулів і відігравали важливу роль у цьому процесі. Такий розвиток ситуації в Україні, що
характеризувався демонетизацією, високими дефіцитами бюджетів та надходженнями
спекулятивного капіталу і завершився фінансовою кризою 1998 року, відповідав аналогічним
тенденціям у Російській Федерації, описаним у численних працях (див., наприклад, Gaddy and
Ickes, 1998; OECD, 2000; Pinto et al., 2000).
6. Субсидування через “віртуальну економіку” мало руйнівний вплив на стимули та
показники економічної діяльності, який виходив далеко за межі безпосередніх суспільних
втрат, пов’язаних із вартістю самих субсидій. Для отримання допомоги підприємствам
потрібно було, як правило, бути неліквідними або нерентабельними в офіційній економіці.
Така ситуація створювала для українських підприємств (як і для місцевих органів влади)
сильний стимул до отримання готівкових надходжень в неофіційному секторі, експлуатуючи,
у той самий час, свій офіційний неліквідний статус для отримання енергоносіїв та інших
2
Є дві основні причини високої ймовірності того, що офіційні оцінки перебільшують зменшення ВВП в Україні.
По-перше, індекси цін, найімовірніше, завищували відносну вартість багатьох товарів радянських часів, які за
інерцією вироблялися протягом перших років після початку економічних перетворень, поки від них поступово
не відмовилися. По-друге, за цей період, очевидно, зріс обсяг неформальної економіки. Результати кількох
досліджень свідчать про те, що фактичний обсяг неофіційного сектора в Україні був ближчим до 50 %
офіційного ВВП, ніж до приблизно 25 % (за офіційними оцінками). Незважаючи на це, погіршення рівня життя
значної частини населення України протягом 90-х років відображено в різних джерелах демографічних
статистичних даних. Так, за період між 1989 і 1997 роками середня очікувана тривалість життя зменшилася з 66 і
75 років для чоловіків і жінок відповідно до 62 і 73 років (дані Держкомстату). Ця тенденція, на щастя, змінилася
на протилежну в умовах економічного зростання останніх років.
3
Див., наприклад, Kaufmann, 1997 і Babanin et al., 2002.
4
Нагромаджені борги України перед Росією у 1999 році перевищили 3 млрд. доларів США.
24
дешевих матеріально-технічних ресурсів. Такі стимули значно посилилися в результаті
запровадження драконівських заходів збору податків (“Картотека–2”), які давали змогу
блокувати офіційні банківські рахунки підприємств, що мали податкову заборгованість, та
конфіскувати всі кошти, які надходили на їх рахунки. Підприємства навчилися уникати цих
рахунків за допомогою різноманітних схем, що уможливлювали приховування від податкової
адміністрації та органів влади їх фактичних доходів. Корумповані зв’язки між бізнесовими
колами, органами влади та судами захищали певні підприємства від банкрутства або
зменшення постачання енергоносіїв і матеріально-технічних засобів через неплатежі. Отже, як
і у Росії, “віртуальна економіка” відповідала економіці у стані нестійкої рівноваги, в межах
якої величезні ресурси та зусилля марнувалися на домагання ренти.
ПОВОРОТНИЙ ПУНКТ
7. Фінансова криза 1998 року порушила зазначену рівновагу, поклавши край істотним
зовнішнім надходженням, за рахунок яких фінансувалася віртуальна економіка, а саме:
нагромадження торговельної заборгованості перед Росією, прямі зовнішні запозичення та
дуже активну діяльність іноземців на внутрішньому ринку ОВДП. Це привело в рух сили, які
почали працювати на перехід до нової економічної моделі. Трьома найважливішими
зовнішніми чинниками, що стали каталізаторами економічного зростання після фінансової
кризи, були:
• обмінні курси. Значне зниження вартості гривні щодо долара США та євро істотно
підвищило прибутковість як експорту до країн поза межами СНД, так і секторів, які
виробляли імпортозамінюючу продукцію. Наступне швидке підвищення реальної
вартості російського рубля сприяло відновленню експорту до Росії у 2000 році та різко
підвищило конкурентоспроможність українських експортерів металургійної та хімічної
продукції, яка конкурувала з російськими підприємствами на ринках третіх країн
(рис. 1.1);
• ціни на світових ринках. Пожвавлення світової економіки, яке відбулося у 2000 році
зумовило значне підвищення цін на метал та інші основні експортні товари України.
Така ситуація була сприятливою для українського експорту і дала змогу отримувати
від нього прибутки, які спрямовувалися в інвестиції та забезпечили зростання
внутрішнього попиту (рис. 1.2);
• зовнішні фінансові обмеження для уряду та бізнесу. Зміна припливу капіталу на його
відплив, скрутна ситуація з боргами призвела до припинення надходжень коштів із
зовнішніх джерел, за рахунок яких фінансувалися бюджетні та квазіфіскальні
дефіцити. Зменшення чистих іноземних портфельних інвестицій в Україну у 1998 році
порівняно з 1997 роком становило 2,6 млрд. доларів США. До того ж, у розпал кризи
та нагромадження боргу України за торговельними операціями Російська Федерація
стала вимагати оплати за газ і почала зменшувати постачання газу до України5. Після
невиконання своїх внутрішніх боргових зобов’язань і за напружених відносин з
іноземними кредиторами уряд України більше не міг фінансувати дефіцити бюджету
за рахунок запозичень.
5
У 2000 році Росії було виплачено одноразово суму у 274 млн. доларів США у рамках угоди про врегулювання
ситуації.
25
Січ
Рис. 1.1. Реальний еф. обмінний курс (РЕОК) (на базі ІСЦ)
(1996 р.=100)
160.0
РЕОК (євро)
140.0
РЕОК ($)
120.0 РЕОК (руб.)
100.0
80.0
60.0
40.0
Січ Тр Вер Січ Тр Вер Січ Тр Вер Січ Тр Вер Січ Тр Вер Січ Тр Вер Січ Тр Вер Січ Тр
- - - - - - - - - - - - - - -
96 - 96 97 - 97 98 - 98 99 - 99 00 - 00 01 - 01 02 - 02 03 -
96 97 98 99 00 01 02 03
Джерело: Держкомстат, Світовий банк.
Рис. 1.2. Середні ціни в доларах США, отримані за товари українського експорту
(1996 р.=100)
140
130
120
110
100
90
80
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 (прогн
Джерело: Держкомстат, розрахунки Світового банку.
8. Ці події прискорили коригування найважливіших макроекономічних фінансових
показників. Різке скорочення імпорту разом із наступним зростанням експорту зумовили
заміну від’ємного сальдо рахунку поточних операцій додатним, а встановлення жорсткіших
фінансових обмежень і політична воля уряду дали змогу ліквідувати значний дефіцит
бюджету. На рис. 1.3 показано це макроекономічне коригування, яке мало дуже важливе
значення для економічного відродження та розвитку, що спостерігаються в Україні останнім
часом. Протягом періоду 2000–2003 років уряд стабілізував номінальний обмінний курс та
внутрішні ціни, нагромадивши одночасно значні валютні резерви за рахунок чистих
надходжень (за рахунком поточних операцій) платіжного балансу (рис. 1.4). За станом на
березень 2004 року валові міжнародні резерви досягли еквівалента приблизно 4 місяців
товарного імпорту України.
26
Рис. 1.3. Зміни у макроекономічних фінансових показниках 1997–2002 рр.
(частка ВВП (ліва шкала), якщо не зазначено інше)
10.0 6
8.0 Чисті надходження
5 портфельних інвестицій
6.0
4.0 4 Сальдо поточного рахунку
2.0
3
0.0 Баланс консол. державного
бюджету
-2.0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2
Сер. відн. грн.. /дол
-4.0 Обмінний курс (права шкала)
1
-6.0
-8.0 0
Джерело: НБУ, Держкомстат, Міністерство фінансів України, розрахунки Світового банку.
Рис. 1.4. Валові резерви Національного банку України
9000 4.5
8000 Млн дол. США
4
7000 (ліва шкала) 3.5
6000 місяці 3
5000 імпорту товарів 2.5
(права шкала)
4000 2
3000 1.5
2000 1
1000 0.5
0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 0
(бер.)
2004
Джерело: НБУ, Держкомстат.
ЕКОНОМІЧНЕ ЗРОСТАННЯ ТА ЗНИЖЕННЯ МАСШТАБІВ БІДНОСТІ: РЕАГУВАННЯ ЕКОНОМІКИ
УКРАЇНИ НА НОВІ УМОВИ
Економічне зростання
9. Значне знецінення гривні щодо долара США та євро привело до негайного зростання
прибутковості українського експорту та галузей виробництва, орієнтованих на заміщення
імпорту. Крах місцевих фінансових ринків також мав дуже незначний вплив на українські
підприємства внаслідок їх загалом слабкої залежності на той час від зовнішнього
фінансування. У 1999 році у промисловості вже спостерігалося зростання (4 %), хоча все ще
було зареєстровано значний спад у сільському господарстві (–7 %), будівництві (–8 %) та
сфері фінансових послуг (–9 %). Зростання відбувалося в основному за рахунок орієнтованих
на експорт великих виробників сталі та імпортозаміщувальної харчової промисловості. Хоча
27
згодом зростання охопило більшість галузей економіки в Україні; чільне місце в ньому
продовжувала посідати промисловість. Як свідчить рис. 1.5, у 2003 році сукупний обсяг
промислового виробництва більш як на 65 % перевищував обсяг промислового виробництва
до кризи (1997 рік), а ВВП зріс за цей період приблизно на 30 %. Ситуація в сільському
господарстві також помітно поліпшувалася, починаючи з 2000 року, поки несприятлива
погода 2003 року не зупинила цієї позитивної динаміки.
Рис. 1.5. Економічне зростання у 1997–2003 рр.
180
160
140
120
100
80
Індекс ВВП
60 Індекс обсягу пром. вир-ва
Індекс обсягу с.-г. вир-ва
40
Індекс обсягу послуг
20 Індекс обсягу будівництва
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Джерело: Держкомстат, розрахунки Світового банку.
10. Зростання експорту було загалом нормальною відповіддю на зміни в обмінному
курсі та зовнішньому попиті (цінах). Докладніше питання розглядається в додатку
до цього тому та матеріалах другого тому цього Меморандуму, авторами яких є
Піндюк і Піонтківський (Pindyuk and Piontkivsky, 2004)). Як свідчить рис. 1.3, за час
фінансової кризи 1998–1999 років різке зниження реальної вартості гривні щодо
валют країн ОЕСР супроводжувалося підвищенням її вартості щодо російського
рубля. Тому спочатку збільшення експорту було спрямоване на ринки поза межами
СНД. Подальше швидке зростання реальної вартості російського рубля та
відновлення російського зовнішнього попиту зумовило стрімке зростання експорту
до цієї країни у 2000 році. Однак торговельним відносинам між Україною та
Росією з того часу завдали шкоди зміни в податкових нормах, введення квот та
антидемпінгові заходи, і ці відносини стали досить напруженими. Відповідно до
цього основною тенденцією до 2003 року була переорієнтація української торгівлі,
насамперед експорту, з країн СНД до країн Європи та Азії (рис. 1.6). У 2003 році
частка країн СНД у вартості товарного експорту України (26 %) становила
приблизно половину його обсягу до 1998 року, а вартість експорту до країн за
межами СНД у доларах зросла приблизно на 33 % протягом 2001 і 2002 років,
експорт до країн СНД зменшився на 3 %. Поліпшення торговельних відносин з
2003 року можна пов’язати з відновленням зростання експорту до Росії. Подібна,
хоча й менш яскраво виражена тенденція спостерігалася і для імпорту. Хоча на
країни СНД припадає більше половини (за вартістю) українського імпорту, основну
його частину становлять газ і нафта з Росії та Туркменістану. Частка імпорту
товарів з країн СНД (крім енергоносіїв) зменшилася до 28 % у 2002 році.
28
Рис. 1.6. Індекс вартості товарного експорту в дол. США
(1996 р.=100)
180.0
160.0 Весь тов. експорт
Крім СНД
140.0
120.0
100.0
80.0
60.0
40.0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Джерело: НБУ
11. Таке саме важливе значення, як збільшення експорту, мало для України і зростання
внутрішнього попиту, що стало рушійною силою зростання (промислового) виробництва,
починаючи з 2001 року. Про це свідчить рис. 1.7, де застосовано кількісний індекс для
експорту товарів промисловості. Середньорічне зростання експорту товарів промисловості у
кількісному обчисленні становило протягом 2001–2003 років 5 %, або лише половину темпів
зростання сукупного промислового виробництва. Серед галузей, орієнтованих на внутрішній
ринок, на особливу увагу заслуговує харчова промисловість і машинобудування, які нині
припадає приблизно 40 % загального обсягу промислового виробництва в Україні.
Зареєстровані у 2003 році обсяги виробництва харчової та машинобудівної промисловості
перевищували їх обсяги виробництва до кризи (1996 рік) на 75 % і 95 % відповідно.
Українська харчова промисловість фактично зайняла ринок, на якому раніше домінували
імпортні продукти, і нині на неї припадає приблизно 94 % продажів харчових продуктів у
країні.
Figure 1.7: Growth in Industry
220 Industrial Goods exports (quantity
index)
Industrial output index
200
food industry ouput index
180
machine-building output index
160
140
120
100
80
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Рис. 1.7. Зростання у промисловості; 1 – експорт промислових товарів (індекс фізичного
обсягу); 2 – індекс обсягу промислового виробництва; 3 – індекс обсягу виробництва
харчових продуктів; 4 – індекс обсягу виробництва продукції машинобудування Джерело:
Держкомстат, розрахунки Світового банку.
29
12. Зростання обсягу виробництва продукції машинобудування свідчить про
істотне збільшення інвестицій в основний капітал. За станом на кінець 2003 року загальний
обсяг інвестицій в основний капітал був приблизно на 80 % вищий, ніж у 1999 році (рис. 1.8).
Особливо високими були темпи зростання інвестицій у промисловості, насамперед у
виробництві продуктів харчування.
Рис. 1.8. Зростання обсягу інвестицій в основний капітал
(1995 р.=100)
160.0
Інше (вкл. нерухомість: 22,5 % у І пол. 2003 р.)
140.0 Будівництво (15 %)
Сільське господарство (4 %)
120.0 Транспорт і зв’язок (22 %)
100.0 Промисловість (41 %)
80.0
60.0
40.0
20.0
0.0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 H1
Джерело: Держкомстат.
Економічне зростання та зменшення масштабів бідності
13. Загалом, більшість наявних даних свідчить про те, що економічне зростання, що
спостерігається в Україні останнім часом, справляє істотний вплив на підвищення добробуту
та зменшення бідності. Ці успіхи пов’язані із зниженням рівня безробіття, зростанням
реальної заробітної плати та пенсій, відновленням більших витрат на соціальні потреби після
кризи кінця 90-х років. Однак у містах спостерігалися значно сприятливіші тенденції, ніж у
сільській місцевості. Так, більшість нових можливостей, що їх надає економічне зростання,
зосереджено в містах, тоді як рівень зайнятості в сільській місцевості знизився, і багато
місцевих сільських бюджетів не змогли компенсувати зменшення обсягу соціальної допомоги,
яку раніше надавали великі (колективні) господарства. Разом із тим, схоже, що у 2002 році
показники безробіття у сільській місцевості помітно знизилися і відбулося значне зростання
реальних пенсій.
14. Оцінка рівня безробіття, проведена за методологією МОП, свідчить про його зниження
з 12 % економічно активного населення у 1999 році до 9 % у 2003 році. У цих даних не
повністю враховано фактичне зростання рівня зайнятості, оскільки приховане безробіття у
формі вимушеної праці в режимі неповного робочого дня або примусових “адміністративних
відпусток” (рис. 1.9), зменшувалося ще швидшими темпами. Слід зазначити, що ці позитивні
тенденції на ринку праці відбулися за умов значно вищого рівня плинності робочої сили в
економіці, як це детальніше показано в дослідженні, виконаному Центром соціальних та
економічних досліджень у рамках підготовки цього Меморандуму (ЦСЕД, 2004).
30
Рис. 1.9. Безробіття та часткова зайнятість
25
% робочої сили,
яка перебувала у вимуш.
"адмін. відпустках"
% робочої сили,
20 яка працювала в режимі
неповн. роб. часу
Рівень безробіття (визн. за
15 метод. М ОП)
11.9 11.7 11.1
10 10.1
9
5
0
1999 2000 2001 2002 2003 (2 кв.)
Джерело: Держкомстат.
15. Економічне зростання справило значний позитивний вплив на добробут населення та
зменшення масштабів бідності, але абсолютну величину цього впливу оцінити складно. Як у
макроекономічних показниках, так і в даних обстежень бюджетів домогосподарств є низка
неточностей і невідповідностей. Як зазначалося вище, макроекономічні показники, очевидно,
завищують фактичні темпи зростання обсягу виробництва та доходів в результаті процесу
“детінізації”, що відбувається, коли більша частина фактичної економічної діяльності та
доходів в Україні реєструються в офіційній статистиці. З іншого боку, є висока ймовірність
того, що у повідомленнях про видатки, зареєстрованих під час обстеження бюджетів
домогосподарств, дані про зростання рівня життя були з кількох причин занижені6.
16. Мешканці України в обстеженні бюджетів домогосподарств, як правило, зазначали, що
їх витрати є більшими, ніж доходи. Оскільки категорія “витрати” містить також оцінку чистих
змін у заощадженнях, суми доходів і витрат у принципі повинні збігатися. Методику цього
обстеження, по суті, для того й розроблено, щоб оцінювати ту саму величину з погляду
доходів і витрат. Зафіксовану різницю іноді пояснюють тим, що частина домогосподарств
занижує свої доходи, що, очевидно, узгоджується з наявністю в Україні великого сектора
тіньової економіки та (можливо) небажанням домогосподарств повідомляти під час
обстеження про свої неофіційні доходи. Починаючи з 1999 року, ця різниця між
повідомленими доходами та витратами зменшувалася, що також узгоджується з процесом
“детінізації” економіки, який нині відбувається. В результаті швидкого скорочення розриву
між доходами і витратами домогосподарств, повідомленими під час обстеження їх бюджетів,
обчислення реального збільшення доходів і витрат протягом останніх років, здійснене на
основі цих даних, свідчить про різну динаміку такого зростання. Як показано на рис. 1.10,
повідомлені реальні доходи зростали значно швидшими темпами, ніж ВВП чи внутрішнє
6
Оскільки плата, яку отримували учасники цього обстеження, є незначною, багато порівняно заможних
домогосподарств відмовляються від участі в обстеженні. Визначення заощаджень у цьому обстеженні не є
достатньо надійним. Можливо, що після витрачання заощаджень під час кризи багато домогосподарств почали їх
поповнювати, про що свідчить також значне зростання депозитів у комерційних банках. Врешті-решт, офіційна
статистика не реєструє динаміку цін та інфляції в сільській місцевості, хоча, дуже ймовірно, що вона зовсім
інша, ніж у містах. Насамперед це стосується бідніших домогосподарств у сільських регіонах, які виробляють
або реалізують харчові продукти, але в більшості випадків це не відбувається через закупівлю та продаж за
готівку.
Рис. 1.10. Реальне зростання обсягу виробництва, доходів,
витрат і споживання 31
(1999 р.=100)
150
Реальний дохід дом-в
140
Індекс внутр. спожив.
130
Індекс ВВП
120 Індекс реальних витрат
110
100
90
80
1999 2000 2001 2002
Джерело: Держкомстат, УЦСР (2004).
споживання, тоді як витрати, на відміну від цього, зростають повільніше порівняно з ВВП і
споживанням.
17. Оскільки, на нашу думку, дані про витрати домогосподарств, отримані в обстеженні
бюджетів домогосподарств, є більш надійними для оцінки рівнів добробуту та бідності
населення, далі обговорення зосереджуватиметься в основному на розгляді цих даних. Як
видно з наведеного вище рис. 1.10, динаміка реальних витрат в цілому узгоджується з
динамікою макроекономічних даних, за одним винятком у 2001 році. Хоч у 2000 році
спостерігалося істотне зростання ВВП, воно пояснюється перш за все збільшенням чистого
експорту. Внутрішнє споживання та заробітна плата зросли у 2000 році лише незначно, а
реальні витрати, про які повідомили домогосподарства, залишилися на попередньому рівні. У
2002 році споживання за даними національних рахунків зросло, за оцінками, на 16 %, а
повідомлені реальні витрати – на 8 %. Це, очевидно, добре узгоджується з точкою зору,
згідно з якою офіційно зареєстроване збільшення споживання пояснюється як реальним
зростанням, так і подальшою “детінізацією” економіки. Однак досить загадковим виглядає
2001 рік, протягом якого істотно зросли ВВП, роздрібна торгівля та споживання, а реальні
витрати, про які повідомили опитані домогосподарства, залишилися незмінними. Цю загадку
перенесено також і на оцінки бідності, які обчислювалися на підставі зазначених даних про
витрати (таблиця 1.1), та розглядаються більш детально в статтях, підготовлених до цього
Меморандуму Українським центром соціальних реформ – УЦСР (UCSR, 2004).
Показники бідності (обчислені як частка бідного населення), наведені в таблиці 1.1,
базуються на двох значеннях абсолютної межі бідності: одну з яких встановлено на рівні 75 %
медіанних витрат у 1999 році, а другу – на рівні 60 %7. Динаміка змін обох наборів
відповідних значень нагадує динаміку змін загальних витрат, про які повідомили
домогосподарства. Після 2000 і 2001 років, протягом яких не спостерігалося істотного
зменшення бідності, частка бідного населення помітно зменшилася у 2002 році. Для цілей
порівняння в таблиці 1.1 наведено також два інші мірила бідності, розраховані УЦСД (UCSR,
7
Уряд України прийняв офіційне визначення бідності, яке відрізняється від визначень, що застосовуються у цій
главі. Офіційне визначення має на увазі відносну оцінку бідності, яка показує частку домогосподарств, витрати
(доходи) яких не перевищують 25 % медіанного рівня. За цією оцінкою показники бідності населення
знижувалися лише дуже маргінально упродовж 1999–2003 років – з 27,8 % до 26,6 % населення. Втім, це, по суті,
свідчить про зростання медіанних доходів. Оскільки цей розділ має на меті визначитися із ситуацією, що
склалася у світлі останніх подій, у сфері зменшення бідності з точки зору змін у реальних доходах або
споживанні бідного населення у часі, ми застосовуємо абсолютне визначення бідності. Рівні абсолютної бідності
й зубожіння у 1999 році становили, відповідно, 75 % і 60 % медіанних витрат. Ці рівні бідності з часом були
зафіксовані у реальних показниках.
32
2004): оцінка частки населення, яка споживає менше 2100 калорій на день, і частки
населення, яка витрачає (споживає) менше 4,3 дол. США на день з поправкою на паритет
купівельної спроможності (ПКС). Значення обох цих показників підтверджують думку, що
досягнуто істотних успіхів у зниженні рівня бідності, і дають підстави припускати, що таке
зниження, можливо, відбувалося дещо плавніше, ніж про це свідчать показники, що
ґрунтуються на даних про витрати домашніх господарств.
Таблиця 1.1. Показники бідності
1999 р. 2000 р. 2001 р. 2002 р.
Частка бідн. насел. (75%)* 27.8 28.7 29.7 23.8
Частка бідн. насел. (60%)** 14.4 15.9 16.4 11.7
32.6 25.6 25.9 23.2
Менше, ніж 2100 кал/день
Менше, ніж 4,3 дол.(з урах .ПКС) 14 11.9 11 6.9
* % насел., яке живе нижче від абс. межі бід-ті, встановленої як 75 % медіанних витрат у 1999 р.
** % насел., яке живе нижче від абс. межі бід-ті, встановленої як 60 % медіанних витрат у 1999 р.
Джерело: УЦСР, 2004
З огляду на залежність багатьох бідніших домогосподарств від доходів у формі
заробітної плати та пенсії природно пов’язати дані, що стосуються бідності, із змінами
середніх значень заробітної плати та пенсій. На рис. 1.11 показано зміну середньомісячної
заробітної плати та пенсій у цінах 1999 року8. Тенденція зміни заробітної плати дуже подібна
до тенденції змін споживання, наведеній на рис. 1.10; разом із тим, схоже, що тенденція у
зміні пенсій відповідає тенденціям у зміні сукупних витрат і бідності. Саме це є ключем до
(принаймні часткового) розкриття загадкової поведінки витрат, про які повідомили
респонденти обстеження, і показників бідності, одержаних на підставі цих даних.
8
Усереднені дані про пенсії, наведені в офіційних статистичних даних, були скориговані на виплату у 2000 році
заборгованостей з пенсій.
33
Рис. 1.11: Реальні середньомісячні пенсії та заробітна плата
(у грн. 1999 р. з урах. інф. за ІСЦ)
300
Заробітна плата.
250 Пенсії
200
150
100
50
0
Таблиця 1.2. Географічний розподіл бідності
1999 2000 2001 2002
(частка бідного населення., обчислена за абсолютною межею бідності, встановленої як 75 % від
медіанних витрат у 1999 р.)
1999 р. 2000 р. 2001 р. 2002
Україна загалом 27.8 28.7 29.7 23.8
Частка бідн. у вел. містах (вкл. Київ) 26.6 27.3 23.9 17
Великі міста (крім Києва) 29 29.7 26.6 18.6
Малі міста 27.7 27.8 30.9 25.2
Усі міста 27.1 27.5 27 20.5
Села та селища 29.2 31.3 35.2 30.3
Джерело: УЦСР, 2004
18. Дані про витрати домогосподарств свідчать також про нерівномірність поширення
бідності із значним її переважанням у сільській місцевості порівняно з містами. Як видно з
наведеної таблиці 1.2, розраховані рівні бідності у великих містах досить точно відповідають
динаміці споживання та реальної заробітної плати в макроекономічних даних. Якщо у
2000 році частка бідного населення у великих містах залишалася практично на одному рівні,
вона помітно зменшилася у 2001 і 2002 роках. Проте для невеликих міст і населених пунктів у
сільській місцевості спостерігається зовсім інша динаміка. На перший погляд, ці дані можуть
свідчити про значне підвищення бідності в сільській місцевості протягом періоду з 1999 до
2001 року з наступним зменшенням у 2002 році.
19. Як можна пояснити ці досить сумні показники бідності в сільській місцевості, коли
в Україні у цей час спостерігається значне економічне зростання, у тому числі
помітне відродження сільського господарства протягом 2000–2002 років? По-
перше, можна припустити більшу поляризацію в розподілі доходів у сільській
місцевості. Приватизація та припинення діяльності колективних господарств у
селах часто відбувалися на користь власників ефективніших або більших
підприємств, а не сільських бідних. Схоже, що становище із зайнятістю в селах в
останні роки погіршилося, при цьому значну частину надлишкової робочої сили
34
увібрав сектор домашніх господарств9. Проте, як показано в таблиці 1.3, дані про
витрати домогосподарств не свідчать про будь-яке підвищення поляризації за
розподілом доходів як у країні в цілому, так і для різних географічних регіонів.
Отже, зростання витрат у містах відносно витрат у сільській місцевості у даних про
витрати домогосподарств є загальним явищем. Схоже, що мешканці міст стали у
середньому багатшими порівняно з мешканцями сільської місцевості в усьому
спектрі розподілу доходів.
Таблиця 1.3. Нерівність залежно від географічноо регіону
(коеф-ти Джині, обчислені на підставі даних про витрати домогосп.)
1999 р. 2000 р. 2001 р. 2002 р.
Уся 28.5 29.3 30.3 29.3
Україна
Вел. міста 29.1 30.1 31.3 30.4
Малі міста 28.7 29.5 29.3 29.2
Села і 27.4 27.6 28.8 28.1
селища
Джерело: УЦСР, 2004
20. Тією мірою, якою можна довіряти даним у таблицях 1.2 і 1.3, ґрунтуючись на них
можна зробити висновок, що реальний добробут у сільській місцевості, який зумовлюється
різними чинниками, значно погіршився протягом періоду 2000–2001 років. Що стосується
2000 року, то таке погіршення легко пояснити, оскільки доходи в сільському господарстві
значною мірою залежать від урожаю за попередній рік. У 1999 році обсяг виробництва в
сільському господарстві скоротився, за оцінками, на 7 %, а частка сільського господарства у
ВВП зменшилася з 14,8 % у 1998 році до 13,6 % у 1999 році. Однак істотне зниження
добробуту в сільській місцевості у 2001 році явно не відповідає значному зростанню в
аграрному секторі економіки протягом 2000–2001 років і збільшенню частки сільського
господарства у ВВП до 14,5 % у кожен з цих двох років.
21. Для пояснення цих незрозумілих даних щодо бідності у сільській місцевості доцільно
проаналізувати кілька фактів, що стосуються українського сільського господарства. По-
перше, Україна володіє, мабуть, найбагатшими сільськогосподарськими угіддями, ніж будь-
яка інша країна світу. Майже всі сім’ї, які живуть у сільській місцевості, мають власні
присадибні ділянки землі достатнього розміру для того, щоб прогодувати сім’ю навіть у роки
несприятливих погодних умов. По-друге, як підкреслюється в роботі УЦСД (UCSR, 2004),
економічні відносини для бідних, які живуть у сільській місцевості, є значною мірою
негрошовими. Бідні домогосподарства споживають продукцію з власних ділянок і обмінюють
її надлишки безпосередньо на інші продукти. Ця частина споживання в сільській місцевості
дуже ускладнює статистичну оцінку впливу інфляції на витрати бюджету домогосподарств.
По-третє, існує, щонайменше неймовірне, свідчення того, що упродовж останніх років
інфляція у сільській місцевості могла бути нижчою, ніж у міській10. Тому коригування витрат
бідних мешканців сіл на досить значну величину середньої (міської) інфляції за споживчими
цінами у 2000 і 2001 роках (28 % і 12 %, відповідно) може призвести до неправильного
висновку про зростання бідності.
9
OECD and World Bank (2003), p. 6
10
На жаль, окремих офіційних статистичних даних про ціни у сільських та міських місцевостях не існує.
Майбутнє дослідження Банку може пролити більше світла на ці питання шляхом одержання даних про ціни з
обстеження бюджету домогосподарств.
35
22. Крім того, для сільського населення в Україні характерна дуже висока
частка пенсіонерів (38 % усього сільського населення). Рівень життя значної частини
домогосподарств, в яких є пенсіонери, близький до рівня бідності. З огляду на високу
частку доходів у натуральній формі в сільській місцевості та невеликих містах, пенсії
становлять, мабуть, основне джерело грошових доходів для бідніших домогосподарств.
Тому, очевидно, зміни в реальних пенсіях повинні справити значний вплив на розраховані
рівні бідності. Навіть якщо врахувати виплату заборгованостей із пенсій за минулі роки,
реальні пенсії не зростали до 2002 року. Як показано на рис. 1.12, існує дуже тісна
залежність (кореляція дорівнює 0,97) між середньомісячними пенсіями та рівнем бідності.
Такий самий дуже тісний зв’язок можна спостерігається між середньою реальною
заробітною платою та рівнем бідності у містах (рис. 1.13).
Рис. 1.12. Частка бідного населення та реальні пенсії
у 1999–2002 рр.
32
Частка бідн. нас.
30 2001
2000
28 1999
26
24 2002
22
20
50.0 55.0 60.0 65.0 70.0 75.0 80.0 85.0 90.0
Реал ьні середньомісячні пенсії (грн., 1999 р.)
Джерело: Держкомстат, Міністерство фінансів, УЦСР (2004), розрахунки Світового банку.
Рис. 1.13. Частка бідного насе лення в містах і ре альна
місячна заробітна плата у 1999–2002 рр.
29
Частка бідн. нас. у мі стах 2000
27
1999
25
2001
23
21
19
17 2002
15
150.0 170.0 190.0 210.0 230.0 250.0 270.0
Ре альна заробітна плата (грн., 1999 р.)
Джерело: Держкомстат, Міністерство фінансів, УЦСР (2004), розрахунки Світового банку.
36
23. На підставі всіх наявних даних можна зробити висновок, що в Україні протягом 2001–
2002 років досягнуто істотного зменшення бідності. Про цей прогрес свідчать показники
частки бідного населення в Україні, отримані на підставі даних як про витрати міського
населення, так і про споживання калорій або оцінок суми витрачених за день доларів з
урахуванням ПКС, які використовуються для визначення крайньої бідності. Разом з тим дані
про витрати в сільській місцевості не підтверджують жодних досягнень у зменшенні бідності
до 2002 року. Це, ймовірно, можна пояснити високою часткою пенсіонерів у сільській
місцевості та переоцінкою впливу інфляції на неявні доходи сільських бідних. Нерівність у
розподілі доходів навряд чи зросла, ні в країні загалом, ні в міських і сільських регіонах
зокрема. Схоже, що швидшими темпами зростають доходи у містах, що узгоджується з тим,
що перше місце за темпами зростання в Україні посідає промисловість.
ВНУТРІШНІ ДЖЕРЕЛА ЗРОСТАННЯ
24. Наведене вище обговорення, матеріали Додатка до цього тому та розширений аналіз,
який виконали Піндюк і Піонтківський (Pindyuk and Piontkivsky, 2004), дають підстави
зробити висновок, що економіка України інтенсивно та раціонально відреагувала на зміни в
обмінних курсах і відносних цінах. Відродження економіки полегшила також наявність
значних надлишкових потужностей, що залишилися від попереднього десятиріччя
економічного спаду. Однак, зважаючи на ситуацію в Україні протягом попередніх десяти
років, факт того, що Україна так активно відреагувала на зміни в ринкових тенденціях,
свідчить, що на економічне зростання мали вплив також і важливі внутрішні зміни в країні.
Реальний обмінний курс і ціни на експортні товари були не менш сприятливими в середині
90-х років, але зовнішні надходження до платіжного балансу були дуже скромними порівняно
з рівнями, досягнутими у другій половині цього десятиріччя. Однак економічний спад тривав.
Що ж так змінилося в період 2000–2004 років?
25. В окремих дослідженнях висловлюється думка, що економічне зростання України є
значною мірою результатом інтенсивного економічного розвитку сусідньої Російської
Федерації та, відповідно, високих прибутків від експорту до Росії. Справді, зростаюча
російська економіка є основною відмінністю в економічному середовищі, яке оточує Україну,
порівняно з 90-ми роками. Можна провести чимало паралелей між змінами в економіці, що
спостерігаються останнім часом в Росії та Україні. Росія залишається найважливішим
торговельним партнером України, і російські інвестиції також відіграли важливу роль у
деяких галузях економіки України, насамперед у нафтопереробній. Однак роль Росії в
поясненні економічного зростання України не слід перебільшувати. Незважаючи на часткове
поновлення колишнього обсягу торгівлі між Україною та Росією у 2000 і 2003 роках, він все
ще залишається нижчим від рівнів, досягнутих до кризи 1998 року. Офіційні цифри
російських ПІІ незначні (377 млн. дол. США кумулятивно за станом на 1 січня 2004 року),
хоча схоже на правду, що значна частина інвестицій, які надходять з кількох інших країн,
мають російське походження. Однак навіть загальний обсяг ПІІ, які надійшли до України
останніми роками, залишається невеликим, і вони відіграли дуже незначну роль у нинішньому
зростанні. Отже, лише економічним зростанням Росії та прибутками від експорту до неї не
можна пояснити економічне зростання в Україні. Велика частина зростання зумовлюється
внутрішніми чинниками.
26. Незважаючи на численні розчарування 90-х років, Україна все ж мала певну користь
від десятиріччя поступового пристосування до ринкової економіки. Хоча масова приватизація
й супроводжувалася суперечками та скандалами, вона була дуже важливим досягненням.
Частка недержавного сектора в обсязі промислового виробництва зросла від практично
нульового рівня до 41 % у 1995 році та приблизно 80 % у 2002 році. Значна частина
37
промислових активів, що перебувають у власності держави, припадає на
інфраструктуру та енергетику. Приватна власність створила базу для ключових змін у
менеджменті та корпоративному управлінні, про які йдеться далі. Хоча процес приватизації
дещо сповільнився останніми роками, відразу після кризи відбулося кілька дуже важливих
приватизаційних продажів, які вплинули на подальшу економічну діяльність. Це, зокрема,
продаж більшості нафтопереробних підприємств російським інвесторам, що забезпечило
значний приплив інвестицій, реструктуризацію та становлення нової важливої, орієнтованої
на експорт галузі в Україні.
27. Разом із тим, поступ від формальної приватизації до активних вторинних ринків і
ширшого зовнішнього контролю не був автоматичним. Так, факти свідчать, що спочатку
вплив приватизації на роботу українських компаній був мінімальним. De facto контроль, як
правило, залишався у тих самих працівників компаній, значна кількість так званих
“приватних” підприємств надалі отримували державні субсидії в різній формі. Емпіричне
дослідження українських підприємств, яке виконали у 1996 році Естрін і Роузвір (Estrin and
Rosevear, 1999) не виявило фактів поліпшення діяльності підприємств після приватизації. Ще
в одному дослідженні, що його здійснили Пріор і Блекмен (Pryor and Blackman, 1998) було
документально підтверджено зміцнення контролю в українській промисловості так званих
червоних директорів. Таким чином, хоча формальна приватизація була необхідною
попередньою умовою для пізніших змін, вона була не достатньою умовою. Важливе значення
мали й інші чинники. У наведеному далі розгляді зосереджено увагу на найважливіших
внутрішніх джерелах зростання, пов’язаних з економічною політикою та реформами
(стабілізація, фінансова дисципліна, субсидії, проведення реформ в аграрному секторі, зміни
податкових норм, дерегуляція) та інституційним розвитком (комерційна банківська справа,
конкуренція, корпоративне управління, реструктуризація та фінансово-промислові групи).
Стратегічна політика, реформи та економічне зростання
28. Детальний аналіз економіки України неминуче приводить до висновку, що разом із
трьома зовнішніми чинниками, розглянутими вище, важливу роль в економічному зростанні
останнього часу відіграла стратегічна політика та реформи. Вони впливали на зростання в
основному на мікрорівні через зміни в очікуваннях, стимулах і орієнтації бізнесових кіл.
Схоже, що особливо важливе значення тут мали успіхи в стабілізаційній політиці та
впровадження жорсткішої фінансової дисципліни у багатьох сферах. Крім того, очевидно,
важливий вплив на економічне зростання мала зміна політики щодо аграрного сектора,
бюджетної сфери, субсидій, впровадження нових податкових норм і дерегуляція. Хоча
наступні зміни, що відбулися в уряді, спочатку супроводжувалися невизначеністю і
прогнозувалася можлива втрата реформаторського імпульсу 2000 року, але насправді не було
реальних спроб відмовитися від реформ у цих галузях, що ще більш посилило сподівання на
те, що останні зміни мають довготривалий характер. У цьому розділі стисло розглядається
кожна з особливо важливих та ідентифікованих вище сфер стратегічної політики та реформ.
Стабілізація та монетизація: роль макроекономічної політики
29. Додатне сальдо рахунку поточних операцій, підвищення готівкових надходжень від
експортних продажів та жорсткі зовнішні фінансові обмеження сприяли макроекономічній
стабілізації економіки України. Однак світовий досвід свідчить, що навіть за таких умов
стабілізація не може підтримуватися автоматично. Діяльність уряду України заслуговує
схвалення за прийняття низки дієвих рішень у сфері макроекономічної політики і
зовнішньоекономічних зв’язків, які сприяли стабілізації очікувань та економіки. Важливе
38
значення стабілізації для відродження і зростання в країнах з перехідною економікою
підтверджують численні емпіричні дослідження11.
30. Очевидно, найважливішим є те, що уряд і Національний банк України не вдалися до
значного збільшення кредитів як засобу фінансування дефіцитів або підтримки банків, які
потрапили в скрутне становище. Національний банк України (НБУ) збільшив чисті вимоги до
уряду у 1998–1999 роках, закуповуючи ОВДП на вторинному ринку. Проте уряд України та
НБУ утрималися від прямого фінансування Національним банком дефіцитів бюджету,
фактично обмеживши ці дефіцити надходженнями від приватизації. Незважаючи на дуже
складне фінансове становище в банківському секторі, НБУ не збільшив рефінансування та
зрештою надав важливий сигнал у 2001 році, дозволивши банкрутство великого банку
“Україна”, на який припадало 10 % усіх активів банківського сектора в країні. Як видно з
рис. 1.14, вимоги Національного банку до уряду зменшилися за період між 1999 і 2002 роками
з 15 % до 8 % ВВП, а непогашені кредити на рефінансування залишаються незначними.
Рис. 1.14. Чисті вимоги НБУ до уряду та комерційних банків
(як частка ВВ П)
16.0
Чисті вимоги НБУ до уряду
14.0
Чисті вимоги НБУ до комерц.
12.0 банків
10.0
8.0
6.0
4.0
2.0
0.0
1998 1999 2000 2001 2002
Джерело: НБУ, Держкомстат, розрахунки Світового банку.
31. Рішучі заходи уряду України та Національного банку, спрямовані на стабілізацію,
достатньою мірою заслуговували на довіру, що дало змогу укласти в 1999–2000 роках кілька
важливих угод про реструктуризацію зовнішнього боргу і таким шляхом відновити
платоспроможність України. Так, було підписано угоди про реструктуризацію ОВДП та угоду
з Паризьким клубом, здійснено обмін борговими зобов’язаннями з Росією, пов’язаний з
Чорноморським флотом, і реструктуризовано євробонди. Зовнішній державний борг, який
сягав 40 % у період кризи 1998–1999 років, зменшився до 24 % до кінця 2002 року.
Непогашений зовнішній державний борг України може зменшитися до менш ніж 15 % до
2007 року. У листопаді 2003 року суверенний борг України отримав від провідних
рейтингових агентств середній рейтинг B12. Внутрішній державний борг також залишався
незначним з 1998 року.
11
Короткий огляд цих численних досліджень наведено в роботі Гаврилишина (Havrylyshyn, 2001).
12
Агентства Fitch і Moody’s підвищили свої рейтинги відповідно до B+ і B1, тоді як агентство S&P зберегло свій
попередній рейтинг B.
39
32. Протягом 2000–2003 років Національний банк утримував стабільний номінальний
обмінний курс гривні щодо долара США. За таких умов надходження за рахунком поточних
операцій та зростання попиту на гривню дало змогу швидко накопичити міжнародні валютні
резерви, про які йшлося вище. Така проста і стабільна грошово-кредитна політика та
прив’язка обмінного курсу дуже швидко стабілізували очікування. Навіть з урахуванням
динаміки нинішнього економічного зростання та попередньої демонетизації, темпи зростання
грошового попиту в Україні вражають. Значною мірою нестерилізовані закупівлі іноземної
валюти, здійснювані НБУ, починаючи з 2000 року, підтримували середньорічне зростання
грошової маси (M2) на рівні 44 % протягом 1999–2003 років. Таким чином, хоча зростання
ВВП за цей 4-річний період становило 33 %, збільшення грошової маси досягло 331 %. Однак
зростання попиту на грошові засоби було достатнім для того, щоб запобігти інфляційному
тиску, зумовленому таким величезним збільшенням грошової маси. Річні показники інфляції
(за ІСЦ) зменшилися до однозначних (у 2002 році навіть, до від’ємних) чисел (рис. 1.15).
Рис. 1.15. Рівень інфляції в річному обчисленні
(ІСЦ міс./міс. попереднього року)
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0 Гр. Кв. Сер. Гр. Кв. Сер. Гр. Кв. Сер. Гр. Кв. Сер. Гр. Кв. Сер. Гр. Кв.r Сер. Гр. Кв.
- -97 - - -98 - - -99 - - -00 - - -01 - - -02 - -03
-5 96 97 97 98 98 99 99 00 00 01 01 02 02
33. Темпи монетизації (M2/ВВП) економіки України значно перевищували темпи
монетизації будь-якої іншої країни з перехідною економікою цього регіону і зросли з 11 % у
1996 році до майже 36 відсотків у 2003 році. На рис. 1.16 показано місце України за цим
показником серед інших країн Східної Європи з перехідною економікою та країн колишнього
Радянського Союзу у 1999, 2002 і (для України) 2003 роках. У 1999 році рівень монетизації
України (17 %) був близьким до середнього значення для країн СНД цього регіону та значно
нижчим від рівня монетизації в країнах Східної Європи та Балтії. До 2002 року Україна
наздогнала Молдову, яка за рівнем монетизації значно випереджала інші країни СНД цього
регіону. У 2003 році Україна вже наблизилася до рівнів монетизації більш розвинутих країн
Східної Європи. Зрозуміло, що коли офіційна статистика занижує ВВП в Україні більшою
мірою, ніж в більшості країн з перехідною економікою, внаслідок існування в Україні
великого неофіційного сектора, то офіційні дані про відносний рівень монетизації будуть
дещо завищені. Проте якщо навіть припустити, що обсяг тіньової економіки в Україні сягає
50 відсотків офіційної, на відміну від приблизно 25 %, що їх включають до офіційних
розрахунків ВВП, то підрахунки зміни рівня монетизації в такому випадку дали б зростання
від 10 до 32 %, що також є дуже значною зміною.
40
Рис. 1.16. Монетизація: 1999, 2002 і 2003 роки
(M2/ВВП)
80 1999 р.
70 2002 р.
60 2003 р.
50
40
30
20
10
0 Україна итва Румунія Росія
Угорщина Естонія
Чехія Словачч. Болгарія Польща
Латвія Молдова Л Казахстан ТуркменістанБілорусь
Вірменія Республіка ГрузіяУзбекистан
Таджи
Киргиз.Азербайджан
Джерело: 2003 EBRD Transition Report, НБУ, розрахунки Світового банку.
34. Важливу роль у стабілізаційному процесі відіграло, поряд із відповідальною грошово-
кредитною політикою, серйозне поліпшення управління державним бюджетом і державними
фінансами. За відсутності прямого фінансування НБУ та внутрішніх запозичень дефіцит
розширеного бюджету уряду у 2000 і 2001 роках було зменшено фактично до розміру
приватизаційних надходжень і зовнішньої підтримки, а у 2002 році було по суті досягнуто
профіциту бюджету (таблиця 1.4). Очевидно, ці цифри помітно відрізняються від значень
дефіциту бюджету у передкризовому 1997 році, коли він становив близько 7 % ВВП. Як
зазначається далі, уряд за цей період також істотно знизив позабюджетні квазіфіскальні
дефіцити. Як видно з таблиці 1.4, після фінансової кризи витрати із розширеного бюджету
уряду скоротилися з 47 % ВВП у 1997 році до 36 % ВВП у 2000 році. Зазначене скорочення
державних витрат відбувалося на досить широкій базі та охоплювало зменшення субсидій, які
надавалися різним секторам економіки. У сукупній сумі витрат із розширеного бюджету
уряду на цілі, не пов’язані із соціальною сферою, не спостерігається тенденція до зростання
(як частки ВВП) після 1999–2000 років.
41
Table 1.4 The General Government Budget
(As A Share of GDP)
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Revenues 40.5 36.4 32.7 35.1 35.5 38.2 38.9
of which tax 32.9 29.0 27.4 27.7 30.9 31.0
payroll taxes 11.8 11.6 9.7 9.0 9.7 10.8 10.4
taxes on profits and income 8.7 9.0 8.3 8.3 8.4 9.0 10.2
taxes on goods and services 10.2 9.0 8.3 7.2 6.7 8.1 7.1
non-tax revenue 2.1 2.0 6.1 7.0 6.5 6.9
Expenditures 47.3 38.8 35.0 35.8 36.3 37.7 39.2
of which social 21.2 18.6 18.7 21.6 26.0 25.5
health 4.2 3.5 2.9 2.9 3.1 3.3 3.7
education 5.3 4.4 3.6 4.2 4.7 5.4 5.7
other 17.6 16.4 17.1 14.7 11.7 13.7
Balance -6.9 -2.4 -2.3 -0.7 -0.8 0.5 -0.3
Financing 6.9 2.4 2.3 0.7 0.8 -0.5 0.3
domestic 6.6 0.9 1.5 0.1 0.0 0.4
external 0.3 1.2 0.2 -0.1 0.2 -0.4
prviatization revenues 0.0 0.3 0.6 0.7 0.6 -0.5
Таблиця 1.4. Розширений бюджет уряду (як частка ВВП)
1 – Надходження; 2 – у тому числі податкові; 3 – податок на фонд заробітної плати; 4 –
податок на прибуток підприємств і на доходи фізичних осіб; 5 – податок на товари та послуги;
6 – неподаткові надходження;
7 – Витрати; 8 – у тому числі на соціальну сферу; 9 – на охорону здоров’я; 10 – на сферу
освіти;
11- Баланс;
12 – Фінансування; 13 – місцеве; 14 – зовнішнє; 15 – надходження від приватизації
35. Відновлення, починаючи з кінця 90-х років збільшення надходжень до державного
бюджету складно оцінити, оскільки значна частина цього зростання зумовлена
неподатковими надходженнями, що складаються в основному з різноманітних
адміністративних зборів, які раніше формально не входили до бюджету. Протягом останніх
років спостерігається чітка тенденція до зростання прямих податків на прибутки підприємств
і доходи фізичних осіб (як частки ВВП). Зростання надходжень від податку на доходи
фізичних осіб до 2003 року включно, можливо, пов’язане з тим, що цей податок став
основним джерелом надходжень до регіональних і місцевих бюджетів і у зв’язку з цим зросла
заінтересованість у таких надходженнях на місцевому рівні. З іншого боку, Україна все ще
має проблеми з непрямими податками на товари та послуги, включаючи ПДВ. Зростання
надходжень значно відстає від зростання ВВП. Надходження від прямих податків на прибутки
та доходи, у тому числі нарахування на фонд заробітної плати, становили дві третини
надходжень до розширеного бюджету уряду у 2003 році, що свідчить про наявність в Україні
дуже високого податкового тягаря на доходи фізичних осіб (робочу силу) порівняно із
споживанням на відміну від більшості інших країн.
Платіжна дисципліна та впровадження жорстких бюджетних обмежень
36. Мабуть, найважливішими інституційними змінами в економіці України з кінця 90-х
років є значне посилення платіжної дисципліни та впровадження жорстких бюджетних
42
обмежень. Як зазначалося вище, економіка України до фінансової кризи 1998 року
характеризувалася високим ступенем демонетизації. У 1997 році на бартерні операції
припадало близько половини всіх операцій у промисловості, і бюджетні операції на
центральному та регіональному рівнях базувалися в основному на різних формах
взаємозаліків або на переказних векселях. Ця ситуація різко змінилася. Хоча посилення
зовнішніх фінансових обмежень і збільшення ліквідності експортного сектора, безперечно,
сприяли процесу монетизації економіки, однак основним чинником позитивних змін у цій
сфері є, очевидно, все ж відповідні стратегічні ініціативи, що їх реалізує уряд України,
починаючи з 2000 року. Уряд України у 2000 році найвищої пріоритетності надав заходам із
забезпечення фінансової дисципліни та підзвітності в бюджетній сфері, енергетичній галузі та
договірним відносинам. До таких заходів належали, зокрема:
• впровадження та забезпечення дотримання положення про здійснення операцій
державного бюджету лише в грошовій формі, починаючи з 2000 року;
• ліквідація заборгованостей із пенсій і виплат у бюджетному секторі, а також значне
скорочення інших бюджетних заборгованостей;
• в енергетичному секторі: (a) встановлення прямого контролю над рахунками
енергорозподільчих компаній (обленерго) для забезпечення належних виплат
енергоринку та виробникам електроенергії, (b) впровадження вимоги про оплату в
грошовій формі та надання дозволу зменшувати або припиняти постачання
енергоносіїв широкому колу споживачів-неплатників, (c) посилення стимулів для
обленерго та газових компаній щодо збирання платежів у грошовій формі, у тому
числі встановлення зв’язку між регулюванням цін і збиранням платежів
приватизованими енергорозподільчими компаніями та (d) усунення неефективних
керівників компаній у газовому секторі та електроенергетиці13;
• Бюджетний кодекс, починаючи з 2001 року, підвищив загальні стандарти формування
та виконання бюджетів, а також посилив вимоги до фінансової підзвітності органів
державної влади та Верховної Ради. Сюди входять також заходи із жорсткішого
контролю за міжбюджетними трансфертами;
• значне розширення повноважень Державного казначейства, що передбачало охоплення
всіх позабюджетні фондів, крім Пенсійного фонду, і консолідація низки
позабюджетних фондів в офіційному державному бюджеті.
37. За таких умов обсяг бартерних операцій постійно зменшувався і скоротився з понад
40 % операцій у промисловості у 1998 році до майже нульового рівня у 2003 році, а
прострочена кредиторська заборгованість в економіці зменшилася за цей період з 90 до 50 %
ВВП (рис. 1.17). Особливо значна кількість неплатежів і бартерних операцій було
сконцентровано в газовому та енергетичному секторах. Оплата готівкою на ринках газу та
електроенергії зросла від менш як 20 % у 1999 році до понад 80 % у 2002 році (рис. 1.18). Така
ситуація відображає істотне зменшення квазіфіскальних субсидій і дуже ефективне розкриття
“віртуальної економіки.” Однак все ще зберігаються серйозні проблеми з платежами в
енергетичному секторі. Слід зазначити, що дані, представлені на рис. 1.18, дещо
перебільшують досягнуті результати, оскільки вони включають також суми, сплачені більш
прибутковими підприємствами в рахунок колишніх накопичених боргів. Іншими словами,
насправді частка фактичних платежів за поточне постачання енергоносіїв не настільки висока.
13
Леонов (Leonov, 2004) проаналізував частоту змін у керівництві у “найбільш прибутковій групі” з 12
підприємств протягом 2000–2003 років. 8 з цих 12 підприємств працюють у галузі енергетики (“Нафтогаз
України”, “Енергоатом” і 6 Обленерго). Автор виявив випадки змін у керівництві протягом зазначеного періоду в
10 з 12 обстежених підприємств.
Рис. 1.17. Кредиторська заборгованість і бартер
100 43
90
80
70
60
50
40
30 Кред. заборг. (%
20 ВВП)
10 Частка бартеру в
пром . операціях, %
0
199 199 199 200 200 200
7 8 9 0 1 2
Джерело: Міністерство економіки України, Міністерство фінансів України, розрахунки Світового банку.
Рис. 1.18. Збір коштів у грош. формі в енерг. секторі
(% усіх рахунків))
100
90
80 Збори “Нафтогазу Укр.”
70 Збори енергоринку
60
50
40
30
20
10
0
1999 2000 2001 2002
Джерело: Міністерство палива та енергетики України.
38. Заходи, спрямовані на ліквідацію пенсійних та інших бюджетних заборгованостей,
забезпечили зменшення таких заборгованостей з 4,5 % ВВП у 1999 році до 0,5 % ВВП у 2003
році. Однак вирішення проблеми податкової недоїмки виявилося складнішим. Показане на
рис. 1.19 зменшення податкової недоїмки було зумовлене перш за все податковою амністією,
яка поширювалася на податкові борги, утворені до 1999 року. Справді, тоді як загальний
обсяг податкової недоїмки (як частка ВВП) у 2001 році зменшився вдвічі з 6 % до 3 %, то
новостворені податкові борги зросли з 8 до 8,7 %14. Загальна сума податкової недоїмки почала
знову зростати у 2002 році, хоча попередні дані свідчать про те, що уряд досяг певних успіхів
у запобіганні подальшого зростання загальної суми податкової недоїмки у 2003 році.
14
O’Connell, 2002, p. 16.
44
Рис. 1.19. Податкова та бюджетна недоїмка
(як частка ВВП)
12
10 Податкова недоїмка
8 Бюджетна недоїмка
6
4
2
0
1999 2000 2001 2002
Джерело: Міністерство економіки України, Міністерство фінансів України, розрахунки Світового
банку.
39. Важливе значення мають також досягнення у впровадженні фінансової дисципліни та
прозорості у сфері міжбюджетних відносин. До 2000 року органи місцевої влади в Україні не
мали серйозних стимулів до поліпшення їх бюджетної позиції15. Правила розподілу для
податкових надходжень між бюджетами та для міжбюджетних трансфертів не мали стабільної
основи і постійно коригувалися таким чином, щоб вилучати надлишок ресурсів від регіонів,
які забезпечували вищі надходження або заощаджували на витратах. Крім того, місцеві
органи влади, які мали бюджетні заборгованості в соціальній сфері, як правило, одержували
допомогу від центрального уряду у формі пільгових міжбюджетних позик, яких ніколи не
повертали (ICPS, 2004).
40. За допомогою нового Бюджетного кодексу та інших заходів було ліквідовано
міжбюджетні позики та запроваджено підхід із застосуванням формули для визначення
розмірів трансфертів. Було також створено спеціальний додатковий субвенційний фонд для
безпосереднього (через казначейство) фінансування в регіонах деяких видів соціальної
допомоги, встановлених у центрі. Найважливішим результатом цих заходів було значне
скорочення обсягу допомоги, яку на дискреційній основі надавали місцеві органи влади. Крім
того, зазначені зміни, разом із зобов’язаннями дотримуватися більш довгострокових норм
розподілу податкових надходжень, забезпечили, принаймні, мінімальний рівень
прогнозованості майбутніх фінансових потоків у різних регіонах і населених пунктах,
сприяючи тим самим розвитку фінансового планування. Вперше певна кількість місцевих
органів влади зрозуміла зв’язок між своїми власними бюджетними можливостями та
місцевими податковими надходженнями. Як зазначалося вище, найбільш вірогідно, що
однією з причин істотного збільшення надходжень від податку на доходи фізичних осіб є
підвищення заінтересованості місцевих органів влади в збиранні цього податку. Група з
підготовки цього Меморандуму зустрічалася у 2003 році з представниками місцевих органів
влади для обговорення сприйняття ними останніх змін на місцевому рівні16. Незважаючи на
те, що багато проблем залишились ще нерозв’язаними (що обговорюватиметься в наступних
15
Детальний огляд системи міжбюджетних відносин в Україні до початку здійснюваних останнім часом реформ
наведено в дослідженнях Світового банку (World Bank, 2003b) та О’Конела та Ветцель (O’Connell and Wetzel,
2003).
16
Такі обговорення проводилися з представниками обласних, районних і міських органів влади в містах Львові,
Чернівцях, Миколаєві та окремих районах: Яворівський (Львівська область), Сторожинецький (Чернівецька
область), Богуславському (Київська область) і Козелецькому (Чернігівська область).
45
главах), більшість місцевих урядовців позитивно оцінили реформи і повідомили про
помітне поліпшення фінансового планування.
Зміни обсягу державних субсидій і принципу їх надання
41. Схоже, що впроваджені з кінця 90-х років зміни обсягу та принципів розподілу
різноманітних субсидій, надаваних суб’єктам економічної діяльності, мали значний
позитивний вплив на стимули в економіці України. Слід особливо підкреслити зміни двох
видів. По-перше, це зменшення розмірів сукупних субсидій виробникам, які надаються різним
секторам і регіонам. Ці субсидії було зменшено після посилення зовнішніх фінансових
обмежень і впровадження більш відповідальної економічної політики. По-друге, змінився
принцип розподілу субсидій: більше не надається переваги підприємствам, які мають низькі
поточні показники ліквідності або значні збитки.
42. Бюджетні субсидії були значно скорочені в процесі фіскального коригування після
кризи 1998 року. За період між 1998 і 2001 роками реальні бюджетні витрати на
промисловість, будівництво, житлово-комунальне господарство та спеціальні фонди
зменшилися, відповідно, на 40, 50, 85 і 45 %. Як вже зазначалося, ці витрати у більшості
випадків мають значно нижчі рівні. Вугільний сектор традиційно був основним одержувачем
прямих державних субсидій у формі витрат бюджету, і така ситуація зберігається й досі.
Однак після фінансової кризи спостерігається тенденція до зменшення розмірів бюджетних
субсидій вугільному сектору. Ці субсидії перевищили 2 % ВВП у 1997 році і підстрибнули до
майже 3 % у 1998 році. На відміну від цього, в останні роки прямі бюджетні виплати
вугільному сектору зменшилися до значень, менших за 1 % ВВП (рис. 1.20). Плановані
субсидії вугільному сектору також були більшими, ніж реально надані. Витрати на вугільний
сектор становили тільки 80 % запланованих рівнів у 2002 році та 96 % – у 2001 році.
Рис. 1.20. Державні бюджетні субсидії вугільному
сектору (як частка ВВП)
3.50
3.00
2.50
2.00
1.50
1.00
0.50
0.00
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
(плановані)
Джерело: Міністерство фінансів, Державне казначейство, Держкомстат, розрахунки Світового банку.
43. Після реалізації у 2000 році програми субсидування відсоткових ставок за
комерційними позиками субсидії сільському господарству почали записуватися відкритою
статтею державного бюджету. Такі субсидії зросли до 0,6 % ВВП у 2002 році. Ця програма
прийшла на зміну політиці позабюджетного “товарного кредиту” великим (колективним)
господарствам, яка призвела до зростання кредиторської заборгованості цих господарств з
8 % до 13 % ВВП протягом періоду між 1994 і 1998 роками. Борги перед урядом становили
приблизно половину цієї суми, яку постійно списували або реструктуризували протягом
46
17
1997–1999 років . Ці кредити слід відрізняти від поточних кредитів, які надають банки на
комерційній основі на власний ризик за високими (ще й досі) відсотковими ставками. В
результаті проведеної роботи субсидії сільському господарству значно зменшено, і менш
прибутковим господарствам вже не надають такої самої допомоги, як іншим, як це було
раніше.
44. Податкові витрати (вибіркове зниження ставок податків і податкових зобов’язань) були
значним джерелом неявних державних субсидій в економіці України. Найбільші витрати
пов’язані з ПДВ, податком на прибуток підприємств і податком на землю. Податкові пільги,
як правило, надавалися виробникам у металургійній, вугільній, сільськогосподарській,
суднобудівній і фармацевтичній галузях. Так званий експеримент у металургійній галузі, який
тривав протягом 1999–2002 років, є, мабуть, найбільш яскравим прикладом надання субсидій
через податкові пільги за останні роки. У рамках цього експерименту металургійним
підприємствам зменшували податок на прибуток на 50–70 %, повністю звільняли від збору до
дорожнього фонду та від інших виплат. На додаток до податкових субсидій, надаваних
окремим галузям, на 10 % території України діяли 11 вільних економічних зон і 9 так званих
територій пріоритетного розвитку, які мали спеціальні пільги із сплати податків і митних
зборів. З огляду на обмежену спроможність уряду підвищити прямі бюджетні виплати відразу
у післякризовий період, податкові витрати стали м’якшими політичними засобами надання
субсидій на селективній основі. Частково з цієї причини в Україні збереглися високі рівні
податкових витрат, які, за оцінками, становили у 2003 році приблизно 4 % ВВП. Разом із тим,
як видно із таблиці 1.5, у цій сфері також спостерігається помітна позитивна динаміка. На
жаль, методологічні відмінності між наборами даних, що стосуються періоду до 2000 року
(отриманими Міністерством фінансів України) та періоду 2000–2003 років (отриманими
фахівцями Світового банку) не дають можливості здійснити їх точне порівняння.
Таблиця 1.5. Податкові витрати (як частка ВВП)
1998 1999 2000 2001 2002 2003
Податки загалом
Оцінки Міністерства фінансів 5.7 6.0 4.4 4.0
Оцінки Світового банку 5.0 5.1 4.1
з них податок на прибуток п-в
Оцінки Міністерства фінансів 0.8 1.0 1.6 1.2
Оцінки Світового банку 1.6 1.2 0.5
ПДВ
Оцінки Світового банку
Оцінки Міністерства фінансів 3.7 4.0 2.1 2.2
Оцінки Світового банку
estimate 2.4 2.7 2.5
податок на землю
Оцінки Міністерства фінансів 0.9 0.8 0.5 0.5
Оцінки Світового банку 0.5 0.6 0.5
податок на доходи фіз. осіб
Оцінки Міністерства фінансів
Оцінки Світового банку 0.3 0.3 0.3
інші
Оцінки Міністерства фінансів 0.3 0.2 0.2 0.1
Оцінки Світового банку 0.2 0.4 0.3
Джерело: Міністерство фінансів, розрахунки Світового банку.
45. Квазіфіскальні субсидії в економіці України надавалися насамперед в бюджетній
і газовій сфері, секторах електроенергії та житлово-комунальних послуг. У бюджетній сфері
17
OECD and World Bank (2003), p. 37–38.
47
ці субсидії переважно набували форми податкової недоїмки та (до 2001 року)
різноманітних форм (нееквівалентних) взаємозаліків. У секторах електроенергетики та
житлово-комунальних послуг вони пов’язувалися з ціновими субсидіями, неплатежами та
різними видами (нееквівалентних) виплат у негрошовій формі. Частка субсидій, що
надаються домогосподарствам, походить від перехресного субсидування і фінансується за
рахунок встановлення вищих цін для підприємств. У той самий час залишається значний
чистий потік ресурсів з енергетичного сектора до промисловості та інших сфер економіки,
який фінансується за рахунок ренти від експлуатації трубопроводів, декапіталізації
інфраструктури енергетичного сектора та державних бюджетів (через податкову недоїмку
енергетичних компаній).
46. У нещодавно виконаному дослідженні Світового банку чисті субсидії, що їх газовий
сектор надав економіці в результаті заниження цін (до значень, нижчих від собівартості) і
неплатежів, оцінено приблизно у 2,5 % ВВП. Ціни електроенергії та інших житлово-
комунальних послуг також є нижчими за довгострокові граничні витрати і недостатніми для
того, щоб припинити погіршення стану інфраструктури, яке, врешті-решт, може стати
незворотним. На основі оцінок Світового банку можна зробити висновок, що, не враховуючи
непрямі газові субсидії, надані тепловим електростанціям, субсидії на електроенергію
становлять ще близько 1 % ВВП.
47. Разом із тим квазіфіскальні субсидії нині мають інший порядок величини, ніж
наприкінці 90-х років, про що свідчить істотне зростання обсягу платежів у грошовій формі в
енергетичному секторі. Слід зазначити, що обсяг платежів у грошовій формі почав зростати
тоді, коли почали в реальному вираженні підвищуватися тарифи на газ та електроенергію.
Протягом 2000–2002 років середні ціна на газ, електроенергію, опалення та водопостачання і
водовідведення зросли, за оцінками, на 44,5 %, а інфляція, за розрахунками ІСЦ, зросла на
32,7 % та за розрахунками ІЦВ – на 28,8 %18. Останні оцінки Світового банку свідчать про те,
що у 1999 році загальна сума чистих енергетичних субсидій (на газ, електроенергію та
вугілля) економіці становила понад 10 % ВВП проти нинішніх близько 4,5 %19.
48. Можливо, що для поліпшення економічних стимулів не менш важливим за зниження
загального рівня субсидій є зміна принципу розподілу субсидій, які ще залишаються. Як
випливає з наведеного вище обговорення, відбулася якісна зміна структури тих субсидій, які
ще залишилися, у напрямі переходу від неплатежів, бартеру, прямих бюджетних виплат і
пільгових кредитів до податкових пільг і цінових субсидій. Така кількісна зміна привела до
зміщення основної уваги в наданні державної підтримки від дискреційної допомоги
(офіційно) збитковим і неліквідним підприємствам до виплат в основному підприємствам-
виробникам, які розширюють своє виробництво та підвищують його рентабельність.
Реформування аграрного сектора
49. Структурна реформа в аграрному секторі є ще одним значним досягненням останніх
років. Як проблеми, успадковані від радянського періоду, так і затримки з впровадженням
реформ, перешкодили Україні скористатися її очевидною сильною порівняльною перевагою в
сільському господарстві. Обсяг виробництва сільськогосподарської продукції становив у
1999 році менш як 50 % його рівня у 1990 році, а частка сільського господарства у ВВП
18
Цим ситуація в Україні відрізняється від ситуації в Росії, де зменшення енергетичних субсидій, пов’язаних з
неплатежами та платежами у негрошовій формі, протягом зазначеного періоду компенсувалося зростанням
обсягу цінових субсидій (див. OECD, 2002).
19
Недавно виконана оцінка МВФ, який використовував іншу методологію, також свідчить про скорочення
квазіфіскального дефіциту в енергетичному секторі від 5,2 до 3,4 % ВВП протягом 2000–2002 років (IMF, 2003b).
У цій оцінці враховано бюджетні субсидії вугільному сектору, неплатежі в енергетичному секторі та податкову
недоїмку в газовому секторі, але не враховано істотної частини газових субсидій, які фінансуються за рахунок
ренти від експлуатації трубопроводів або декапіталізації інфраструктури.
48
зменшилася за цей період з 18,6 % до 13,6 %20. 2000–2002 роки були переломними:
протягом цього трирічного періоду обсяг виробництва сільськогосподарської продукції зріс,
за оцінками, на 22,5 %. Винятково несприятливі погодні умови не дали можливості зберегти
цю тенденцію у 2003 році. Слід зазначити, що сприятливі погодні умови відіграли певну роль
у зростанні сільськогосподарського виробництва у 2000–2002 роках, але факти свідчать про
те, що велике значення мали також останні реформи щодо деколективізації, надання
сільськогосподарських кредитів і лібералізації. Однак це питання є предметом суперечок.
Нинішній період деколективізації характеризується високим ступенем дезорганізації та
невизначеності щодо прав власності і користування на значну частину сільськогосподарських
угідь, а також (передусім) машин і механізмів, які раніше перебували в колективній власності.
Так, працівники Центру соціальних та економічних досліджень (ЦСЕД, 2002) дійшли
висновку що зростання обсягу сільськогосподарського виробництва у 2000 і 2001 роках було
зумовлене здебільшого причинами, не пов’язаними з останніми реформами.
50. Процес деколективізації розпочався вже на початку 90-х років, але уряд лише недавно
вжив заходів, спрямованих на прискорення реальної реорганізації колективних господарств у
приватні фермерські господарства. Насправді, у 1996–1999 роках спостерігалося посилення
адміністративного втручання в роботу сільськогосподарських ринків, що завдавало загальної
шкоди розвитку приватного бізнесу в аграрному секторі21. 2000 рік став переломним, що
зумовлено кількома чинниками. Указ Президента, опублікований у грудні 1999 року, нарешті
заклав реальну основу для ліквідації колективних господарств як юридичних осіб, передачі
землі новим приватним власникам і створення ринків оренди землі. Новий Земельний кодекс,
прийнятий у жовтні 2001 року, створив правову базу для власності та передачі
сільськогосподарських земель. Розпуск колективних господарств супроводжувався також
списанням великого боргу, який не давав змоги з вигодою кредитувати аграрний сектор на
комерційних засадах. У 2000 році також докорінно змінилася система державної підтримки
сільського господарства. Замість практикованого раніше надання збитковим господарствам
пільгових кредитів за адміністративним розпорядженням, програма уряду почала базуватися
на наданні субсидій з відсотками комерційним банкам, які надавали сільському господарству
позики на власний ризик. У рамках цієї програми кредити сільському господарству почали
зростати дуже швидкими темпами, і зареєстровані показники повернення цих кредитів у 2000
і 2001 роках перевищували 90 %22. Ще одним позитивним чинником розвитку сільського
господарства стало швидке зростання, починаючи з 1999 року, харчової промисловості
України, яке зумовило підвищення попиту на продукцію аграрного сектора та інвестицій.
51. Незважаючи на нинішній високий ступінь дезорганізації життя в сільській місцевості,
пов’язаний із докорінною реформою сільського господарства, у комплексному дослідженні
ситуації в аграрному секторі України, недавно виконаному ОЕСР і Світовим банком (OECD
and World Bank, 2003), наведені деякі важливі факти, що свідчать про позитивний вплив
реформи на економічні показники діяльності в сільському господарстві. До позитивних змін
належать, зокрема, зниження середніх витрат, зростання продуктивності праці та підвищення
ефективності розподілу ресурсів. Вища ефективність розподілу ресурсів виявляється в
значному зменшенні різниці між розмірами прибутків для різних видів сільськогосподарської
продукції. Значні перепланування посівних площ дали приблизно однаковий прибуток у сумі
20
Протягом цього періоду (90-ті роки), частка продукції домашніх господарств порівняно з продукцією
сільських господарств (здебільшого залишків радянських колгоспів) зросла з 27 до 59 % обсягу всього
сільськогосподарського виробництва.
21
Таке адміністративне втручання виявлялося, зокрема, в ширшій участі уряду в постачанні аграрному сектору
матеріально-технічних ресурсів і кредитів, накладенні обмежень на приватну торгівлю та перевезення зерна, а
також в інших заходах, в результаті яких приватні зернотрейдери та постачальники матеріально-технічних
ресурсів опинилися в невигідному становищі. За оцінками, у 1995–1996 роках обсяг постачання приватним
сектором матеріально-технічних ресурсів для сільського господарства скоротився на 80 % (OECD and World
Bank, 2003, p. 61).
22
OECD and World Bank, 2003, p. 51.
49
50 доларів США/гектар для всіх основних видів сільськогосподарських культур
(зернових, насіння соняшника та цукрових буряків) у 2002 році.
Зміни у податковому законодавстві
52. З початку впровадження податкової реформи у січні 2004 року пройшло надто мало
часу, щоб її можна було оцінити в цьому Меморандумі, але слід зазначити, що, як мінімум,
два попередні заходи у податковій сфері відіграли важливу роль у сприянні процесу
“детінізації” та економічному зростанні, які спостерігаються в останні роки23. По-перше, як
зазначалося вище, система “картотеки ІІ”, що блокувала офіційні рахунки організацій –
боржників із сплати податків, справляла негативний вплив на діяльність в офіційній економіці
із використанням офіційних рахунків. Систему “картотеки ІІ” було скасовано у 2001 році.
По-друге, схоже, що у 2000 році позитивний вплив на розвиток малого бізнесу мало
впровадження спрощеної системи оподаткування для малого бізнесу та приватних
підприємців – фізичних осіб. Недавно здійснене Міжнародною фінансовою корпорацією (IFC,
2003) опитування свідчить про те, що малий бізнес і приватні підприємці, які працюють у
рамках цієї системи, відчули істотне поліпшення відносин з податковими органами та значно
менше, порівняно з іншими підприємствами, нарікають на оподаткування в цілому. Швидке
зростання з 1997 року питомої ваги зайнятих у малому бізнесі (підприємствах – юридичних
особах) і кількість приватних підприємців – фізичних осіб свідчить передусім про істотне
збільшення кількості приватних підприємців – фізичних осіб, які зареєструвалися, щоб
сплачувати податок за спрощеною процедурою (рис. 1.21). Важко оцінити, якою мірою це
зростання зумовлене збільшенням кількості осіб, які почали займатися підприємницькою
діяльністю, чи тільки реєстрацією як платників податку більшої частки вже працюючих
підприємців і громадян України24. (Реєстрація у податкових органах є єдиним джерелом
офіційної інформації про кількість приватних підприємців – фізичних осіб). У будь-якому
випадку результати є корисними для української економіки. Спрощена система
оподаткування для малих підприємств зумовила також певні проблеми, оскільки вона
створює для приватних підприємців і місцевих органів влади стимули до того, щоб
залишатися малими і не перевищувати встановленого для цього податку граничного значення.
Очевидно, з часом це граничне значення необхідно буде знизити.
23
Всебічне обговорення та оцінка системи оподаткування в Україні за станом на 2002–2003 роки можна знайти у
звіті Світового банку (World Ban, 2003d).
24
Певна частина зареєстрованих приватних підприємців має основне місце роботи в більших підприємствах. За
нового податкового режиму громадяни України іноді вважають, що їм вигідно зареєструватися приватними
підприємцями для виконання конкретних операцій, таких, наприклад, як оренда приміщення, тобто
інтерпретувати дані рис. 1.21 складно.
Рис. 1.21. Зайнятість у малих підприємствах і у підприємців – фіз. о
50
(як частка від зайнятого населення)
25.0
Сектор під-ців фіз.осіб
20.0 Сектор мал. п-в
15.0
10.0
5.0
0.0
1997 1998 1999 2001 2002
Джерело: Держкомстат
Дерегуляція
53. У низці порівняльних досліджень країн з перехідною економікою, виконаних у 90-х
роках, виявлено досить високі витрати на ведення бізнесу в Україні внаслідок так званих
адміністративних бар’єрів. Починаючи з кінця 90-х років, Україна впроваджувала спеціальні
заходи, спрямовані на послаблення або на усунення деяких з цих бар’єрів. Ці заходи
охоплювали, зокрема, прийняття указів і нормативних актів про спрощення системи
реєстрації підприємців, ліцензування, сертифікації продукції, надання дозволів та митне
очищення, а також про захист підприємств від зайвих перевірок і утисків з боку місцевих
органів влади. Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва
(ДКРПП) взяв на себе завдання оцінки наявних і пропонованих нових нормативно-правових
актів центральних і місцевих органів влади і підготовки змін і доповнень до тих нормативно-
правових актів, які накладають непотрібний адміністративний тягар на підприємців, або
пропозицій щодо анулювання таких документів. Протягом 1998–2002 років ДКРПП
запропонував внести зміни або анулювати 160 нормативно-правових актів виконавчої влади,
обґрунтовуючи це тим, що вони створюють перешкоди для розвитку приватного
підприємництва. У 70 % випадків до цих актів було внесено зміни або ж вони були
анульовані25.
54. У кількох недавно здійснених дослідженнях вивчалося питання про те, якою мірою
заходи з дерегуляції змінили сприйняття середовища для бізнесу. Результати цих досліджень
дещо неоднозначні, однак у загальному підсумку можна зробити висновок, що досягнуті
значні успіхи у загальному зниженні так званих адміністративних витрат на ведення бізнесу в
Україні. Найпереконливіші результати отримано в Огляді вартості ведення бізнесу (ВВБ)
Світового банку, виконаного у 2002 році (Palianytsia, 2002). У цьому огляді наведено
результати опитування 1600 приватних підприємств у всіх 24 обласних центрах України про
витрати часу та ресурсів на реєстрацію, одержання дозволів і ліцензій, сертифікацію
продукції та митні процедури, включаючи різноманітні неофіційні платежі. Найбільше
вражають відповіді, що стосуються часу, втраченого на залагодження справ з різними
державними чиновниками. Під час цього опитування українські підприємці повідомили, що у
1999 році вони витрачали на таку діяльність у середньому 32 % свого часу, що є дуже
високою цифрою порівняно з іншими країнами з перехідною економікою, в яких проводилися
аналогічні огляди. У 2002 році ця цифра зменшилася до 15 %, що є близьким до середнього
значення для країн СНД і Балканського регіону. Загальні витрати на ведення бізнесу, про які
25
ДК РПП (SCRPE, 2003).
51
повідомили учасники Огляду ВВБ, також зменшилися з 3222 доларів США у 1999 році
до 2248 доларів США у 2002 році26.
55. Слід зазначити, що зменшення “часового податку”, вказане в Огляді ВВБ, протягом
такого невеликого періоду, як три роки, може вважатися непоганим досягненням, проте
результати двох інших недавно підготовлених звітів дають підстави для критичної оцінки
зазначеної цифри 32 % для 1999 року. Обстеження понад 2000 українських підприємств (а це
60 % усіх малих і середніх підприємств) у всіх обласних центрах, виконані Міжнародною
фінансовою корпорацією (МФК), також свідчать про зменшення “часового податку”, але на
меншу величину – від 16 % у 2000 і 2001 роках до 14 % у 2002 році27. Ці результати, разом із
дослідженням ВВБ, дають підстави вважати, що значне зменшення “часового податку”
відбулося тільки у 2000 році. Однак інший огляд 300 промислових підприємств, виконаний
Інститутом економічних досліджень і політичних консультацій (ІЕД) у лютому 2003 року,
свідчить про фактичну відсутність змін у “часовому податку” між 1999 роком (13,5 %) і 2002
роком (13,2 %)28. Проте, навіть якщо правильними є дані, що свідчать про незначне
зменшення “часового податку”, інші результати недавно здійсненого огляду МФК все ж
підтверджують висновок про досягнення певних успіхів у дерегуляції. Як показано на рис.
1.22, кількість скарг на процедури реєстрації, митницю, отримання дозволів і ліцензій та
сертифікацію неухильно зменшувалася у 2000–2002 роках. Хоча цього не можна сказати про
перевірки державними органами, ті самі підприємства зазначили, що середня кількість днів
таких перевірок на рік зменшилася з 27 у 2000 році до 23 у 2001 році та до 17 у 2002 році29.
Рис . 1.22. Частка підприєм ств в огл ядах МФК, які повідом ил и про рег ул яторні
бар’єри як про основ ні або значні перешкоди для ведення бізнесу
60
50 2000
40 2001
2002
30
20
10
0 Реєстрація
Ліцензування Отримання дозволів Сертифікація Митне очищення Перевірки
Джерело: МФК (IFC, 2003).
Інституційні зміни та зростання
56. За умов описаних вище докорінних змін зовнішніх чинників і стратегічної політики в
Україні відбулися швидкі інституційні зміни. Здебільшого новостворені інституції справляли
позитивний вплив на економічне зростання, що підвищує ймовірність збереження нинішніх
позитивних тенденцій у довгостроковій перспективі. З іншого боку, як буде зазначено у
наступній главі, окремі тенденції викликають занепокоєння. Найважливішими сферами
швидкого інституційного розвитку в Україні з 1999 року є комерційна банківська діяльність,
корпоративне управління, реструктуризація, конкуренція та зростання й розширення
діяльності фінансово-промислових груп. Далі стисло розглядаються досягнення у кожній із
зазначених сфер.
26
Palianytsia, 2003, р. 8–9.
27
IFC, 2003.
28
IER, 2003, р. 2.
29
IFC, 2003.
52
Розвиток комерційної банківської діяльності
57. Схоже, що розвиток комерційної банківської діяльності та комерційних кредитів, який
розпочався з практично нульових рівнів наприкінці 90-х років, нині відіграє важливу роль в
економічному зростанні України в останні роки. Комерційні банки збільшували обсяги своїх
активів, кредитів і депозитів із швидкістю, яка значно перевищувала швидкість зростання
економіки в цілому. Особливо швидкими темпами зростали комерційні кредити. За оцінками,
обсяг комерційних кредитів у ВВП збільшився від приблизно 6,7 % ВВП у 1996 році до
25,74 % ВВП у 2003 році. За цим показником Україна сьогодні наближається до більш
розвинутих країн Східної Європи з перехідною економікою. У наступній главі детальніше
розглядаються деякі питання комерційного банківського сектора, пов’язані з темпами
зростання кредитів, що викликають занепокоєння, враховуючи все ще низькі рівні
капіталізації у банківському секторі України. Проте слід зазначити, що таке збільшення
обсягу кредитів базується на комерційному залученні ресурсів, а не на ліберальній політиці
рефінансування Національного банку. Як видно з наведеного вище рис. 1.14, чисті вимоги
Національного банку до комерційних банків зменшилися з 1,7 % ВВП у 1997 році до 1 % у
2003 році.
58. В останні роки разом із банківськими кредитами дуже швидкими темпами зростали
також обсяги запозичень на ринку корпоративних облігацій. Зростання комерційних кредитів
та інших корпоративних запозичень докорінно змінило фінансування інвестицій в основний
капітал в Україні. Місцеві зовнішні джерела, які ще недавно були дуже незначними, нині
забезпечують майже 20 % загальної суми фінансування інвестицій в основний капітал в
Україні (рис. 1.23). Іншими словами, фінансові ринки почали відігравати важливу роль у
підтримці економічного зростання в Україні.
Рис. 1.23. Інвестиції в основний капітал: джерела фінансування
100
90
80
70
60 ІІноземні інвестори (3.8 %)
50 Індивід. заощадження на житло (4 %)
Інше (облігації) (10.9 %)
40 Банківські кредити (8.5 %)
30
Державні бюджети (9.6 %)
20 Власні ресурси компаній (63 %)
10
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 І пол
Джерело: Держкомстат, Міністерство економіки України, розрахунки Світового банку.
Корпоративне управління
59. Розвиток активного ринку корпоративного контролю належить до однієї з
найважливіших інституційних змін, що відбулися останнім часом в Україні. Цей ринок сприяв
зміцненню стимулів для керівників підприємств і полегшив усунення неефективного
53
керівництва. На початковому етапі переходу до ринкової економіки Україна мала
успадковану від радянських часів групу директорів підприємств, які могли мати високу
технічну кваліфікацію, але яким, як правило, бракувало ініціативи чи вміння, щоб здійснити
ефективну масштабну реструктуризацію та брати участь у конкурентній ринковій боротьбі.
“Інсайдерська” приватизація у поєднанні із нерозвинутими процедурами банкрутства та
вторинними ринками, спочатку сприяла зміцненню влади цих “червоних директорів” (Pryor
and Blackman, 1998). Відсутність зовнішнього нагляду та страху бути усунутим від посади за
погану роботу послаблювали стимули до реструктуризації на відміну від стимулів до
розпродажу майна підприємства та пошуків ренти.
60. Перші ознаки діяльності ринку корпоративного контролю з’явилися наприкінці
90-х років, а з 1999 року він почав розвиватися прискореними темпами. Про це свідчить
обстеження 151 корпоратизованих підприємств із понад 50 працівниками, здійснене у
2002 році Інститутом економічних досліджень і політичних консультацій (ІЕД) у Києві,
Львові, Харкові та Сумах (Akimova, 2004). На цих підприємствах проведено опитування, що
стосувалося структури володіння акціями цих підприємств у 2002 і 1999 роках. Результати
опитувань підсумовано в таблиці 1.6. У перших двох стовпцях наведено середні показники
володіння акціями різними групами для всіх підприємств у 1999 і 2002 роках, а у двох
останніх – частку всіх підприємств, в яких одна група володіла контрольним пакетом акцій
(тобто більш як 50 % акцій).
Таблиця 1.6. Структура власності українських підприємств у 1999 і 2002 рр.
Середній % у % влас. більш як 50 %
структ. власності акцій
1999 2002 1999 2002
Держава 8.6 8.6 6 6
Інсайдери (прац. + керівники) 57.6 49.8 53.0 47.7
У тому числі прац-в 40.1 30.7 27.8 19.9
У тому числі кер-в 17.5 19.1 6 14.6
Стор. особи (укр. та інозем.) 33.6 41.1 33.2 43.8
У тому числі укр. компаній 21 25.7 21.2 27.8
У тому числі укр. прив. осіб 11.5 13.8 8.6 11.9
У тому числі іноз. 1.14 1.6 0.7 1.4
Інші - - 7.9 2.5
Джерело: Дані огляду ІЕД для 151 підп-в 2002 р. (див. Akimova, 2004).
61. Як видно з табл. 1.6, сторонні акціонери – це майже виключно українські підприємства
та фізичні особи – вже отримали контроль над 33 % всіх підприємств з вибірки 1999 року. До
2002 року ця частка зросла до 44 %; при цьому в більшості випадків контроль над
підприємствами одержують українські компанії (бізнес-групи). До того ж, керівникам вдалося
зосередити в своїх руках контрольні пакети акцій великої частини з тих 48 % підприємств, які
залишалися у працівників підприємств. У 2002 році керівники підприємств володіли вже 15 %
підприємств із досліджуваної вибірки на відміну від 6 % у 1999 році. Частка підприємств з
розпорошеним володінням акціями, коли понад 50 % акцій перебувають у власності
працівників або жодна окрема група не володіє пакетом акцій, що перевищує 50 %,
зменшилася за цей трирічний період з 36 % до 22 %. Частка іноземних власників у цій вибірці
залишилася незначною.
62. У праці, підготовленій для цього Меморандуму, Акімова (Akimova, 2004), пов’язує
збільшення кількості випадків зміни керівників підприємств із зміною структури власності та
показників фінансової діяльності цих підприємств. З такої самої, як згадана, вибірки
підприємств у дослідженні 2001 року 38 % підприємств повідомили про зміну вищого
керівництва після приватизації; при цьому 70 % цих змін відбулася протягом 1998–2000 років.
54
У 2003 році 33 % підприємств із вибірки, використаної для побудови табл. 1.6,
повідомили про зміни в керівництві, які відбулися протягом 2000–2002 років. Ці результати
добре узгоджуються з іншими розрізненими даними про заміну керівників підприємств в
Україні в останні роки. Так, у включеній до цього Меморандуму праці Леонова (Leonov, 2004)
досліджено вибірку підприємств, які працюють у харчовій і легкій промисловості, і виявлено,
що після 2000 року зміна вищого керівництва відбулася в 30 % цих підприємств.
63. Акімова, здійснивши пробіт-оцінку, виявила, що вища частка сторонніх (українських)
власників значно підвищує ймовірність зміни керівництва. Справді, респонденти, які брали
участь в опитуванні, прямо зазначили, що нове керівництво, як правило, призначається з-поза
підприємства. Крім того, заміна керівництва відбувається рідше за високої рентабельності
підприємства та частіше – за великої платіжної заборгованості. Це дає підстави зробити
висновок, що значна кількість випадків заміни керівництва в Україні здебільшого
визначається економічними міркуваннями, а не є просто політичним процесом, за допомогою
якого бізнес-групи беруть у свої руки контроль над найбільш прибутковими підприємствами
та призначають свої кадри на найвищі керівні посади. Хоча для глибшого вивчення цих
питань потрібно проводити подальші дослідження з використанням більших і географічно
репрезентативних вибірок. Наведені вище результати свідчать про позитивний вплив з
стимулів на діяльність керівників і розвиток людського капіталу.
Конкуренція
64. Як буде окремо зазначено в наступній главі, перед Україною надалі постануть серйозні
проблеми, пов’язані з чесною конкуренцією. Незважаючи на це, наявні дані свідчать про
значне зростання в останні роки рівня конкуренції у багатьох секторах економіки України. З
вибірки підприємств, що використовувалася для побудови табл. 1.6 (ІЕД), 82 % усіх
підприємств повідомили, що вони у 2002 році зазнавали “сильного тиску конкуренції” з боку
інших українських підприємств30. 38 % цих підприємств назвали “тиск конкуренції” як одну з
перешкод на шляху до зростання у 2002 році на відміну від лише 13 % підприємств у
1999 році. В огляді більш як 2014 підприємств (60 % малих і середніх підприємств),
виконаному у 2003 році Міжнародною фінансовою корпорацією (МФК) з Групи Світового
банку у 23 обласних центрах України, 85 % усіх опитаних підприємств повідомили, що вони
мають як мінімум чотирьох основних конкурентів (IFC, 2003). Подібні результати були
отримані також в Огляді середовища для бізнесу та діяльності підприємств (ОСБДП)
Світового банку за 2002 рік; такі огляди здійснювалися майже в усіх країнах Східної Європи з
перехідною економікою та країнах колишнього Радянського Союзу. 83 % усіх опитаних у
рамках ОСБДП українських підприємств повідомили про наявність 4 або більше підприємств-
конкурентів, що виробляють такий самий асортимент продукції. За цим показником Україна
близька до країн Східної Європи та Росії і випереджає більшість інших країн СНД.
65. Дані оглядів, що аналізуються у главі 2, підтверджують, що, за оцінками українських
підприємців, ситуація з нечесною конкуренцією в останні роки погіршилася. Це, безперечно,
негативний результат щодо середовища для бізнесу в Україні, але слід зазначити, що дедалі
серйозніша стурбованість українських підприємств проблемою нечесної конкуренції частково
може пояснюватися (позитивним) фактом зростання загального рівня конкуренції в Україні. І
ще один важливий аспект зростання рівня конкуренції в економіці України стосується
конкурентної боротьби між великими фінансово-промисловими групами, яка розглядається
далі.
30
Лише 20 % підприємств зазначили, що такий тиск існує з боку іноземних компаній.
55
Реструктуризація
66. На нашу думку, підвищення рівня прибутковості, конкуренція, інвестиції та зміни
керівництва підприємств з 1999 року пов’язані з прискоренням процесу реструктуризації
підприємств. У праці, підготовленій для цього Меморандуму Центром соціальних та
економічних досліджень (ЦСЕД, 2004), розглядається кілька основних тенденцій у цій сфері.
Після спаду 1992–1996 років останнім часом різко зросла кількість нових товарів, що
виробляються в Україні (рис. 1.24). У праці ЦCEД (2004) наводяться також деякі цікаві дані,
що стосуються якості інвестицій, здійснених в останні роки. Якщо, згідно з обстеженням
промислових підприємств, у 1999 році на їх “реструктуризацію” призначалося лише 60 %
загального обсягу інвестицій в основний капітал, то у 2001 році частка таких інвестицій
зросла майже до 80 %. Менше інвестицій марнується на сумно відомі проекти “незавершеного
будівництва”. Крім того, на відміну від ситуації минулих років, чіткіше виявляться
безпосередня залежність інвестицій від прибутковості підприємств, що відповідає посиленню
бюджетних обмежень і поширенню тих видів діяльності, які дають вищий прибуток.
Рис. 1.24. Кількість нових видів товарів, що їх почали виробляти в Україні
25000
20000
15000
10000
5000
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Джерело: CASE, 2004.
67. У рамках цього Меморандуму Інститут економічних досліджень у 2003 році виконав
спеціальне обстеження, в якому на 221 підприємствах згадуваної вище вибірки задавали
запитання про масштаби заходів з реструктуризації цих підприємств, реалізованих у
2002 році, порівняно з 1999 роком. Незважаючи на те, що чимало підприємств зазначили, що
заходи з реструктуризації активно здійснювалися вже у 1999 році, результати, наведені на
рис. 1.25, свідчать про вищу інтенсивність таких заходів у 2002 році майже в усіх сферах
реструктуризації та інноваційної діяльності.
56
Figure 1.25: Restructuring Measures Before 2000 and From 2000-
2002 (% of firms responding that such measures were taken)
70
60
before 2000
50 after 2000
40
30
20
10
0
Джерело: на підставі обстеження, виконаного ІЕД у рамках підготовки Меморандуму про економічний
розвиток України.
Рис. 1.25. Заходи з реструктуризації, здійснювані до 2000 року і протягом 2000–2002 років (%
підприємств, які повідомили про такі заходи)
1 – До 2000 року; 2 – Після 2000 року; 3 – Нове обладнання або технології; 4 – Міжнародна
сертифікація продукції; 5 – Інновації у створенні нових продуктів; 6 – Інновації в
удосконаленні наявної продукції; 7 – Вихід на нові ринки; 8 – Нові канали збуту; 9 – Нова
організаційна структура; 10 – Міжнародний аудит.
Фінансово-промислові групи
68. Розширення діяльності фінансово-промислових груп (ФПГ) є однією з важливих
складових частин інституційного розвитку економіки України, що відбувається в останні
роки. Основна мета цього Меморандуму – досягти кращого розуміння ролі українських ФПГ
в економічному зростанні в останні роки та проблем, які вони зумовити для нинішньої і
майбутньої економічної політики. У працях Леонова (Leonov, 2004), Верховодіної та інших
(Verkhovodina et al., 2004), виконаних у рамках цього Меморандуму, ці питання вивчаються
детальніше. У цьому розділі наводиться стислий огляд висновків про внесок ФПГ до
економічного зростання та інституційних змін, які відбулися в Україні останнім часом, а в
наступних розділах – проблеми та перспективи економічної політики, пов’язані з цими
групами.
69. В останні роки збільшилися кількість, масштаби діяльності і вплив українських ФПГ. З
одного боку, низка груп, які виникли на порівняно ранньому етапі економічного переходу,
перетворилися з регіональних структур, залежних від державних (обласних) адміністрацій на
більші та незалежніші організації з диверсифікованими портфелями державних активів і
сильним лобі в центральному уряді. З іншого боку, за умов, коли багато офіційних
економічних інституцій в Україні (насамперед, судова система) залишаються недосконалими,
вертикальна інтеграція продовжує бути основним засобом забезпечення виконання договорів,
захисту ділових інтересів перед конкурентами та підтримання добрих відносин з різними
57
державними органами. Результати оглядів підприємств свідчать, що такі відносини
надалі важливі для успішної діяльності в багатьох сферах (див. главу 2). Така ситуація
мотивувала створення в останні роки численних нових невеликих ФПГ. Хоча більша частина
цих нових ФПГ залишається політично слабкою порівняно з великими домінуючими групами,
проте кілька з них досить швидко розвинули масштаби своєї діяльності.
70. Особливу роль великі ФПГ відіграють в металургії, енергетиці, машинобудуванні та
хімічній промисловості; вони швидкими темпами поширюють свою діяльність на харчову
промисловість і сільське господарство. Великі газові та транспортні системи були перетворені
на державні фінансово-промислові групи, які володіють також пов’язаними з цими системами
підприємствами, що працюють у первинній і вторинній галузях. Як Верховодіна та інші
(Verkhovodina et al., 2004), так і Леонов (Leonov, 2004) наводять у своїх працях дані про
холдинги та власність великих українських фінансово-промислових груп настільки детально й
точно, наскільки цю інформацію можна було підтвердити різними офіційними та
неофіційними джерелами. Порівняно з російськими ФПГ українські групи, схоже, мають
дещо простішу структуру власності із значнішою концентрацією акцій в руках нечисленних
груп. Разом з тим українські ФПГ, як правило, ні офіційно, ні юридично не представляють
себе як групи, і сфера та масштаби їх діяльності, включаючи офшорні дочірні компанії, все ще
великою мірою залишається предметом домислів. Леонов (Leonov, 2004) зміг пов’язати більш
ніж половину вартості українського експорту 100 провідних компаній-експортерів у 2001 і
2002 роках з кількома великими (приватними) ФПГ. Схоже, що фактична цифра істотно вища,
і, можливо, сягає 80 %. Так, майже всі основні експортери в галузі металургії та
нафтопереробки пов’язані з великими ФПГ, і тільки ці дві галузі відповідають приблизно за
50 % загальної вартості експорту.
71. ФПГ відіграли важливу роль в інституційних змінах, про які йшлося вище, зокрема в
швидкому збільшенні обсягу комерційних кредитів (насамперед, інвестиційних позик). Хоча
пруденційне регулювання нині обмежує кредитування споріднених компаній, банки зуміли
обійти ці норми, кредитуючи фірми, які не є безпосередньо афілійованими, але проводять
трансакції з афілійованими фірмами. Незважаючи на швидкий розвиток в Україні
комерційного кредитування, недавно здійснене МФК обстеження більш як 2000 підприємств
(60 % малих і середніх підприємств) у 23 обласних центрах виявило, що лише 17 % цих
підприємств брали комерційний кредит у 2002 році. Це свідчить про те, що кредити
зосереджуються в основному у великих компаніях, прямо чи опосередковано пов’язаних з
ФПГ. Як зазначалося в наведеному вище обговоренні питань корпоративного управління,
українські компанії (бізнес-групи) були найбільш активними гравцями на ринку
корпоративного контролю та придбання нових підприємств. Крім того, ФПГ втілювали в
життя та розвивали нову модель зовнішнього корпоративного управління, яка забезпечила
важливу роль наглядової ради у відносинах між акціонерами та керівництвом.
72. Розширення масштабів діяльності українських ФПГ і їх зв’язки з органами влади
зумовлюють низку складних проблем і перспектив для майбутньої економічної політики в
Україні. До найсерйозніших з цих проблем, належать, зокрема, монопольна діяльність,
грабіжницька поведінка та недобросовісна конкуренція. Разом з тим, як це не парадоксально,
ФПГ, можливо, відіграли важливу роль у створенні підприємницького середовища з вищим
рівнем конкуренції в українській економіці, починаючи з середини 90-х років. Органи
виконавчої влади як на загальнонаціональному, так і на обласних і місцевих рівнях
продовжували відігравати домінуючу роль в економіці України протягом 90-х років. Навіть
після проведення масової приватизації зберігся всезагальний вплив держави, і низка перших і
найбільш впливових ФПГ була сформована за ініціативою уряду. Протягом кількох останніх
років відбулося перетворення частини цих ФПГ на групи, що мають свої інтереси в багатьох
регіонах і секторах економіки. В результаті це привело до підвищення їх незалежності від
обласних і місцевих органів влади та до безпосередньої конкуренції між ними на різних
ринках. Таку ситуацію частково підтверджує дедалі зростаюча кількість випадків подання
58
апеляцій до регуляторних органів, а також судових справ, що стосуються конфліктів між
конкуруючими ФПГ. Схоже, що Президент Кучма дотримується стратегії, яка полягає у
свідомому збереженні рівноваги між впливами різних ФПГ, що є у президентській
адміністрації та центральному уряді.
73. Якими є зв’язки між українськими ФПГ і українською економікою, з одного боку, та
великими бізнес-групами Російської Федерації, з іншого? Інформація, зібрана у дослідженнях
Верховодіної та інших і Леонова, свідчить, що присутність і вплив російських ФПГ в Україні,
схоже, менший, ніж цього можна було б очікувати з огляду на культурні, історичні, мовні та
інституційні зв’язки між цими двома країнами. Однак що стосується цього питання, то слід
зазначити два важливі моменти. По-перше, зважаючи на політичну напруженість, якою
супроводжується присутність російського капіталу в Україні, російським інвесторам часто
вигідніше здійснювати інвестиції в Україні через українських чи іноземних партнерів.
Прикладом такої поведінки може бути здійснене російськими інвесторами через словацькі
компанії кілька років тому придбання обласних енергорозподільчих компаній (обленерго).
По-друге, російські інвестори (бізнес-групи) справді відіграють важливу роль в деяких
галузях економіки України, і ця роль може зростати. Російські групи придбали майже всі
українські нафтопереробні заводи, вклали в цей сектор економіки значні кошти і швидко
перетворили продукцію нафтопереробної промисловості на одну з найбільших статей
експорту України. Крім того, російські групи розширили свою участь у металургійній і
харчовій промисловості та телекомунікаціях, хоча залишається незрозумілим, якою мірою ця
участь і надалі обмежуватиметься політичними міркуваннями, так само, як і загальною
дискримінацією щодо іноземних інвесторів в Україні.
74. Леонов вивчав питання ступеня відкритості та прозорості роботи українських ФПГ і
дійшов висновку, що цей рівень залишається загалом низьким. Досліджувалися такі
показники, як вчасне розкриття інформації, яка заслуговує на довіру, про статути, фінансові
звіти, аудиторські перевірки, зміни в керівництві та іншу діяльність. Разом із тим, і Леонов, і
Верховодіна та інші відзначають характерну для деяких українських ФПГ тенденцію до
більшої відкритості, прагнення працювати згідно з офіційними законодавчими та
нормативними актами та, в окремих випадках, заінтересованість у формуванні позитивної
міжнародної репутації. Найбільшим відомим прикладом таких ФПГ є великий конгломерат
металургійних підприємств – Інтерпайп, який недавно дав згоду на проведення міжнародного
аудиту всієї своєї структури. Схоже, що нині багато українських ФПГ стоять на роздоріжжі,
обираючи стратегію діяльності в майбутньому. Одна з можливостей полягає у “виході з тіні”,
розкритті бухгалтерської звітності, дотриманні високих стандартів корпоративного
управління та поведінки з метою виходу на світові ринки та залучення іноземного капіталу. У
той самий час багато власників і керівників ФПГ продовжують отримувати вигоду від своїх
особливих зв’язків з органами влади, недобросовісної конкуренції та можливостей
спрямовувати державні ресурси до своїх підконтрольних підприємств. За таких обставин ФПГ
можуть мати сильні стимули не виявляти значної частини своєї діяльності і пожертвувати
задля цього потенційними вигодами від міжнародного визнання та залучення іноземного
капіталу. Як зазначається в главі 3, одним з центральних питань стратегічної політики в
Україні на найближчі роки є питання про те, як можна вплинути на цей основоположний
стратегічний вибір, який мають нині зробити українські ФПГ.
ПІДСУМКОВІ ЗАУВАЖЕННЯ: ЗРОСТАННЯ ТА ІНСТИТУЦІЙНІ ЗМІНИ В УКРАЇНИ
75. Підсумовуючи, слід зазначити, що специфічне поєднання зовнішніх чинників, змін
внутрішньої стратегічної політики та реформ докорінно змінило можливості, обмеження та
стимули українських компаній і приватних підприємців. За наявності нових умов і стимулів
діяльність українських компаній і фінансових організацій, у свою чергу, зумовила подальших
інституційні зміни, а саме: розвиток активного ринку для корпоративного контролю,
59
реструктуризацію, підвищення рівня конкуренції та формування системи
фінансових посередників, що спирається на ринок. У зростанні, яке відбувається в останні
роки, центральна роль належала економічній політиці. Хоча зовнішні чинники і створили
необхідне середовище та мотивацію до значної частини внутрішніх змін, проте вони в
жодному разі не впливали на прийняття найважливіших рішень, що стосуються державної
політики, про які йшлося вище.
76. В Україні наприкінці 90-х років спостерігалася така сама нестійка рівновага
“віртуальної економіки”, як і в Росії. Проте одного з компонентів цієї рівноваги – значного
притоку зовнішніх ресурсів – не можна було утримати. Зміна припливу короткострокових
капіталів на їх відплив у 1998 році, жорсткіші умови імпорту російського газу та наступна
фінансова криза призвели до посилення бюджетних обмежень і різкої зміни умов торгівлі, які
стали сприятливими для експортерів та імпортозаміщувальних видів промисловості. Однак
нестабільне макроекономічне середовище, невизначеність економічної політики та низький
внутрішній попит дещо загальмували пристосування економіки до нових умов. У 1999 році
розпочалося відродження промислового виробництва, а за рахунок значного відсоткового
зростання експорту 2000 рік став першим роком зростання ВВП, незважаючи на те, що в цей
час рівні споживання, заробітної плати і внутрішнього попиту все ще були низькими.
77. У 2000 році уряд подав особливо значущий сигнал про те, що він не повернеться до
старої практики. Національний банк не надавав фінансової допомоги, і уряд активно
працював над тим, щоби забити останнього цвяха в труну “віртуальної економіки”,
скорочуючи субсидії, ліквідуючи безготівкові інструменти в бюджетних операціях,
консолідуючи державний бюджет, ламаючи протидію енергетичного сектора та ліквідуючи
неплатежі у цій сфері. Крім того, уряд змінив податкові правила, поставив за мету усунути
адміністративні бар’єри для ведення бізнесу та впровадити далекосяжні реформи у сферах
сільського господарства та міжбюджетних відносин. Хоча кілька наступних змін в уряді
викликало побоювання щодо можливого відходу від нового курсу, цього все ж не сталося.
78. На той час, коли в 2001 році внутрішній попит почав зростати швидкими темпами,
економіка України докорінно змінилася. Для значної кількості українських підприємств
стимули до реструктуризації та роботи в офіційній економіці стали значно сильнішими, ніж
пошуки ренти та лобіювання отримання субсидій. Розширення діяльності українських бізнес-
груп, спрямованої на отримання прибутків, може бути пов’язане з прискоренням процесу
придбання компаній, який відбувається паралельно із змінами в структурі власності і
стимулах для керівництва, а також інвестиціями в реструктуризацію. Протягом того самого
періоду почалося швидке зростання попиту на гроші і відродження фінансового сектора.
Починаючи з 2001 року, основною рушійною силою економічного зростання в Україні став
внутрішній попит. Це зростання можна пов’язати з істотним підвищенням добробуту
населення та зменшенням масштабів бідності. Разом із тим, як зазначається в наступній главі,
Україні доведеться мати справу з дуже серйозними проблемами.
ГЛАВА 2. ПЕРЕШКОДИ НА ШЛЯХУ СТАЛОГО ЗРОСТАННЯ
ПОПЕРЕДНІ ЗАУВАЖЕННЯ
1. У попередній главі увагу було зосереджено насамперед на останніх позитивних подіях
в економіці України та на ідентифікації їх джерел. Це цілком виправдано, зважаючи на
дивовижний поступ, що його зробила Україна в переході економіки до ринку з часу
завершення попереднього Меморандуму про економічний розвиток України за 1999 рік.
Створення й зміцнення багатьох інституційних засад ринкової економіки відбувається в
умовах стабілізації, економічного зростання та підвищення добробуту населення. Україна
дійсно вийшла на новий етап економічного переходу до ринку.
2. Разом із тим збереження нинішніх позитивних тенденцій не буде легкою справою.
Низка джерел зростання, які були проаналізовані у попередній главі, має тимчасовий або
непевний характер. Це стосується слабкої гривні, постійно високих цін на основні продукти
експорту України, надзвичайно швидкого зростання попиту на гроші та кредити,
надлишкових потужностей на багатьох вітчизняних підприємствах і значних субсидій в
енергетичний сектор, комунальні підприємства. Неминуче послаблення деяких або всіх цих
чинників у найближчому або середньостроковому майбутньому означає, що економічне
зростання дедалі більше залежатиме від розвитку України в напрямі створення більш
динамічної, ефективної та конкурентної економіки з високими рівнями інвестицій в основний
капітал і здатністю швидко пристосовуватися до ринкових умов, що змінюються. Реалізація
цих планів насамперед залежить від створення сприятливого середовища для розвитку
бізнесу, інвестицій та добросовісної конкуренції. Незважаючи на деякі зміни на краще,
середовище для бізнесу в Україні залишається дуже складним. В результаті цього значні
резерви зростання залишаються, зокрема, прив’язаними до порівняно малорентабельних і
неконкурентних секторів і підприємств. Послаблення відносно жорстких зовнішніх і
внутрішніх фінансових обмежень державних бюджетів з відновленням і зростанням
економіки наразить уряд та НБУ на проблеми ведення відповідальної макроекономічної
політики в умовах сильного політичного лобі.
3. Як зазначається в главі 1, досі економічне зростання в Україні узгоджувалося з
поліпшенням становища бідніших сегментів населення. Це виявляється, зокрема, в істотному
підвищенні реальної заробітної плати та пенсій, зниженні рівня безробіття та відновленні
витрат у соціальній сфері після кризи 1998 року. З іншого боку, у майбутньому зв’язок між
економічним зростанням і бідністю стане слабшим за умов дедалі значнішого зосередження
багатства у великих фінансово-промислових групах, недобросовісної конкуренції, труднощів
для малих підприємств і клімату для бізнесу, який заохочує переведення капіталу в офшорні
зони. Погіршення стану інфраструктури в енергетичному та житлово-комунальному секторах
також призводить до зниження добробуту населення, так само, як і проблеми з доступом до
якісних послуг у сфері охорони здоров’я та освіти для бідніших сегментів населення. В
результаті відновлення діяльності багатьох великих промислових підприємств, яке
спостерігається останнім часом, на перший план виходять також питання екології, які є
важливими для сталого розвитку.
4. Незважаючи на те що наразі існуючий імпульс в економіці України міг би забезпечити
зростання у найближчому й середньостроковому майбутньому навіть без важливих ініціатив у
галузі політики й реформи, лише ця інерція означала би поступове уповільнення зростання,
залишаючи Україну далеко позаду більшості інших країн, що знаходяться на етапі переходу
до ринку і країн із середнім рівнем доходу за показниками добробуту населення, розвитку та
інтеграції у світову економіку. Таке уповільнення, разом із зниженням прибутковості та
ліквідності, вже спостерігалося у 2001–2002 роках, до сприятливої зміни в експортних цінах і
61
подальшого реального знецінення гривні відносно євро та рубля наприкінці 2002 році
та у 2003 році. У цій главі розглядатимуться деякі найбільш вразливі місця для майбутнього
розвитку економіки України, а в наступній главі увага буде зосереджена на впливі цих
процесів на економічну політику. В окремих розділах буде проаналізовано ризики, пов’язані з
валютним курсом (експортом), інвестиціями, фінансовим сектором і проблеми в середовищі
для бізнесу.
ЕКСПОРТ: ЗРОСТАННЯ ВАЛЮТНОГО КУРСУ, КОЛИВАННЯ ЦІН І ДОСТУП ДО РИНКІВ
5. Експорт відіграє провідну роль в економіці України, створюючи доходи в еквіваленті
понад 50 % ВВП. Як зазначено в главі 1, експорт промислових товарів зумовив стрімке
зростання у 2000 році та відіграв важливу роль у стимулюванні внутрішнього попиту та в
підтримці зростання інвестицій. Експортери також одержали прибутки за рахунок
надзвичайно сприятливим умов у 2000-2004 роках, які навряд чи залишаться сталими.
Основні ризики охоплюють імовірне реальне підвищення вартості гривні, непевність цін на
товари експорту і подальшу концентрацію понад 40 % експорту в металургійному секторі, де
значна частка підприємств уже працює з мінімальною прибутковістю або є збитковою. В
додатку до цього тому та в матеріалі, який підготували Піндюк та Піонтківський (Pindyuk and
Piontkivsky, 2004), підкреслюється роль слабкої гривні та високих світових цін у
нещодавньому зростанні експорту і висловлюється думка про високу вразливість деяких
основних груп товарів експорту до цих змінних.
6. Незважаючи на значне додатне сальдо на рахунку поточних операцій і платіжному
балансі, протягом останніх років вартість гривні суттєво не зросла і в реальному вираженні
залишається значно нижчою від докризового рівня щодо євро, долара і російського рубля31.
Упродовж згаданого дворічного періоду, із середини 2000 року до середини 2003 року,
вартість гривні фактично зменшилася в реальному вираженні (на основі ІСЦ) на 10 % щодо
євро і 18 % до російського рубля, і зросла на 11 % відносно долара США. Питання відсутності
зростання вартості гривні в реальному вираженні в умовах сталих надходжень за платіжним
балансом віддзеркалює незбагненність того, чому дуже стрімке (понад 40 % на рік) зростання
грошової маси в результаті придбання нестерилізованої іноземної валюти НБУ, не було
інфляційним з 2000 року. У главі 1 наголошується, що це був надзвичайний період зростання
попиту на гроші в Україні, який, по суті, не має аналогів в інших країнах з перехідною
економікою.
7. Це незвичайне зростання попиту на гроші в Україні відображає його низький
початковий рівень і раптовий сплеск довіри до гривні в умовах стабілізації. Очікується, що в
майбутньому зростання (реального) попиту на гроші наблизиться до темпів зростання
економіки. За цих умов стале зростання додатного сальдо платіжного балансу наразить
гривню на сильний тиск реального зростання або в номінальному вираженні, або через
прискорення темпів інфляції в умовах фіксованого валютного курсу. Це природне явище в
сучасних умовах в Україні, яке при правильному поєднанні політичних рішень могло би, по
суті, збільшити споживання, інвестиції та забезпечити зростання ВВП. Типова ситуація
економічного зростання у Східній Європі супроводжувалася зміцненням валютних курсів в
умовах фінансування дефіциту на поточних рахунках з надходжень від прямих іноземних
інвестицій. Але, беручи до уваги надзвичайно важливу роль експортерів у зростанні
економіки в Україні, життєздатність яких може бути досить вразливою до коливання
валютного курсу і непередбачених коливань світових цін, зростання в традиційних секторах
експорту України може значно уповільнитися. Навіть за умов відносно слабкого реального
валютного курсу вже були ознаки такого уповільнення у 2001 і 2002 роках. Потенційно
висока вразливість експорту до зовнішніх потрясінь є ще одним джерелом занепокоєння.
31
Як зазначено в главі 1, реальна вартість гривні в середині 2003 року була на 63, 58 і 18 % нижчою (реальний
ефективний валютний курс за ІСЦ) щодо євро, долара і, відповідно, російського рубля.
62
8. Потенційно вразливою є металургійна промисловість, яка відповідає більш як за
40 % українського експорту товарів. Рис. 2.1 схематично показує масштаби відносних вхідних
та вихідних цін, з якими стикалися українські експортери в металургійному секторі. Верхня
крива – це середня ціна експорту в гривнях, одержана українськими експортерами металів. На
цю криву впливають як валютний курс, так і коливання світових цін. Нижня крива показує
(офіційну) середню собівартість витрат у гривнях для виробників металопродуктів. Беручи до
уваги досить низький рівень інфляції за ІЦВ в останні роки, ця крива не зростала такими
темпами, як ціна на експорт, створюючи, таким чином, набагато більший рівень
прибутковості для українських експортерів металу з 1999 року. З іншого боку, середня
заробітна плата, представлена на рис. 2.1 середньою кривою, є однією із складових витрат, які
зростали досить швидко. Зростання ставок заробітної плати є також основним чинником
тенденції зростання середніх витрат. Балансова середня питома собівартість, схоже,
недооцінює реальні витрати в металургійному секторі, оскільки більшість податкових знижок
на амортизацію не були скориговані з часу стрімкого зростання інфляції у 1998–2000 роках.
Майже напевне реальна питома собівартість для експортерів металу знаходиться десь між
кривою витрат на заробітну плату і кривою питомої собівартості на рис. 2.1.
Рис. 2.1. Ці ни на експорт, зарплата і собівартість у металургі йному секторі
(1996 р.=100)
350
Ціни (грн.), одержані експортерами
металу
300
Індекс собів артості в итрат у металургійному секторі
250 Номінальний індекс зарплати в металургійному
секторі
200
150
100
50
Джерело: Держкомстат, розрахунки Світового банку.
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Джерело: Держкомстат, розрахунки Банку.
9. Припускаючи, що реальна питома собівартість знаходиться десь між балансовою
питомою собівартістю й витратами на заробітну плату на рис. 2.1, 2000 рік виявляється
найкращим для експортерів металу. Після знецінення гривні почалося гостре зростання
середніх цін на метал, коли внутрішні витрати були ще досить низькими. 2001 рік приніс
погіршення ситуації, оскільки витрати зросли, а ціни на метал трохи знизилися. Нові правила
ПДВ і торговельні бар’єри також обмежили експорт металу до Російської Федерації у цей час.
У 2002 році ситуація продовжувала погіршуватись, оскільки ціни на метал не зростали майже
до кінця року. Зрештою, 24 % середнє зростання цін на метал у першій половині 2003 року
знову поліпшило ситуацію; ще більше ціни зросли у 2004 році. Зазначені тенденції
безпосередньо відображені в офіційних показниках металургійного сектора упродовж цих
років, як видно на рис. 2.2.
63
Рис. 2.2. Показники діяльності металургійного сектора
70
60
50
40
30
20
10
0
-10 2000 2001 2002 2003 H1
-20
growth in output (%) share of profitable enterprises grow th in fixed capital investment profitability
Джерело: Держкомстат, Міністерство економіки, розрахунки Світового банку.
Рис. 2.2. Вибрані показники в металургійному секторі
1 - зростання обсягів виробництва;
2 – частка прибуткових підприємств;
3 – зростання інвестицій в основний капітал;
4 – прибутковість.
10. Навіть за надзвичайно сприятливих економічних умов, які склалися у 2000 році, 37 %
українських виробників металу повідомили про збитки в цьому році. Це свідчить про
надзвичайно високі відхилення показників прибутковості в металургійному секторі,
спричинені відставанням багатьох підприємств, що працюють на застарілому виробництві
сталі в мартенівських печах32. Загалом сектор активно відреагував на можливості, надані
коливанням цін у 2000 році, збільшивши обсяги виробництва, згідно з оцінками, на 20 % і
інвестицій в основний капітал на 45 %. Офіційний рівень прибутковості в металургійному
секторі у 2000 році становив 9,8 %. Однак у 2001 році всі ці три показники значно знизилися.
У 2002 році кількість виробників металопродуктів, що повідомили про збитки, зросла майже
до 50 %, тоді як обсяг виробництва збільшився лише на 4 %, а зростання інвестицій стало
від’ємним. Прибутковість також зменшилась. У 2003 році зростання обсягу виробництва,
інвестиції та прибутковість знову збільшилися, незважаючи на те, що частка офіційно
збиткових фірм залишилася високою.
11. Піндюк і Піонтківський (Pindyuk and Piontkivsky, 2004) пропонують економетричні
дані, що відповідають вищезгаданим змінам ситуації в металургійному секторі, і роблять
висновок, що він дуже чутливий до коливання цін і валютного курсу. Згідно з їх оцінками,
1 % зростання експортних цін на метал може бути пов’язане з приблизно 0,4 % зростанням
обсягу експорту металів, тоді як 1 % реальне знецінення гривні забезпечує 0,6 % зростання.
Це наражає економіку України на ризики принаймні з двох точок зору. По-перше, беручи до
уваги велику частку металу в українському експорті, це означає, що потрясіння, пов’язане з
ціною або валютним курсом, може справити значний вплив на економіку. Але питання щодо
32
Цей висновок зроблено в IER (2002), стор. 15, параграф 4. В мартенівських печах досі виробляють майже 50 %
обсягу виробництва сталі в Україні.
64
середньо- або довгострокової конкурентоспроможності значної частини
вітчизняної металургійної промисловості навіть більш серйозні. Крім слабкого валютного
курсу, металургія користується дешевими енергоресурсами. На енергію припадає 30 % витрат
у металургійному секторі, тоді як ціни на вугілля для металовиробників залишаються
заниженими, а прострочення ними виплат за газ до цього часу значним33. Металовиробники
були також серед основних одержувачів спеціальних податкових та цінових пільг. У 1999–
2002 роках “експеримент” у гірничій промисловості та металургії дозволив відстрочити
податкові платежі на 36 місяців, зменшити на 50–70 % податок на прибуток та надав інші
привілеї. Ці спеціальні пільги були анульовані у 2003 році, але спеціальний захист залишився
у формі високих експортних мит на металобрухт. Металовиробники також одержували в
різний час спеціальні субсидії на покриття цін на електроенергію. Ні слабка гривня, ні
субсидії на енергію, схоже, не будуть сталими протягом середньо- та довгострокового
періоду. Реальні ставки заробітної плати також продовжують швидко зростати. Отже,
складається враження, що частина металургійної промисловості скоріше за все потребуватиме
реструктуризації та значного скорочення потужностей, включаючи й підприємства, які за
нинішніх умов дають прибуток. Майже аналогічний аргумент можна напевне висунути щодо
традиційного експорту хімічних продуктів, на які припадає ще 8 % українського товарного
експорту. Основним структурним, політичним і соціальним завданням для України буде
підтримка перерозподілу трудових та інших ресурсів із малоприбуткових і збиткових сфер
цих традиційних галузей промисловості до більш прибуткових сфер економіки.
12. Вітчизняні галузі також відчують певний додатковий конкурентний тиск з боку
імпорту із зміцненням гривні, подальшим зростанням заробітної плати, зниженням або
скасуванням тарифних і нетарифних бар’єрів згідно з вимогами СОТ і домовленостями про
торгівлю з Європейським Союзом. Піндюк і Піонтківський (Pindyuk and Piontkivsky, 2004)
наголошують на високій еластичності імпорту по відношенню до реального валютного курсу.
Однак вітчизняні галузі одержала би значні переваги за рахунок більшої відкритості
економіки та доступу до зовнішніх ринків. Це стосується насамперед сільського господарства
і харчової промисловості.
13. На жаль, металургія, хімічна промисловість, сільське господарство і харчова
промисловість є надзвичайно вразливими сферами в зовнішньоекономічних відносинах. В
Україні ці галузі може жорстко обмежити внутрішній попит, який не буде далі зростати
такими самими темпами. Справді, схоже, що Україна має значні проблеми з доступом до
іноземних ринків у цих сферах. Як зазначалося в попередній главі, напружені торговельні
відносини з Росією можуть бути пов’язаними з дуже повільним зростанням експорту до
регіону СНД після 2000 року. Бар’єри такого роду, безперечно, обмежували також експорт
окремих товарів до ЄС, США, Канади та інших країн. Починаючи з 1999–2002 років до
України країнами – членами СОТ було застосовано 24 окремі антидемпінгові заходи,
ініціаторами яких були здебільшого США, ЄС і Канада, що стосувалися в основному металу
та продукції хімічної промисловості34. Реальну величину негативного впливу обмеженого
доступу до ринків на структуру української торгівлі оцінити складно. На підставі аналізу з
використанням гравітаційної моделі Аслунд і Ворнер (Aslund and Warner, 2003) роблять
висновок, згідно з яким частка українського експорту до ЄС мала би бути принаймні втричі
більшою від її нинішнього рівня, тобто 20 % (без урахування країн, які нещодавно
приєдналися до ЄС). З іншого боку, інший аналіз з використанням гравітаційної моделі,
застосованої в недавньому дослідженні Світового банку (World Bank, 2003e), де зроблено
спробу врахувати також альтернативні гравітаційні зв’язки з іншими регіонами, дає підстави
вважати, що загальний обсяг торгівлі України з ЄС значною мірою відповідає прогнозам
33
В останньому дослідженні Світового банку зроблено висновок про те, що середні ціни на вугілля в Україні
принаймні на 15 % і можливо на 40 % занижені відповідно до внутрішньої вартості (витрат). (World Bank,
2003a). За станом на січень 2003 рік на металургію припадало, згідно з оцінками, 45 % усіх прострочених виплат
газовому сектору або 141,8 млн. грн. (World Bank, 2003f), с. 14, табл. 10.
34
IMF (2003b), p. 50–51.
65
моделі. Незалежно від висновків щодо цього конкретного питання, немає сумнівів, що
український експорт продовжує зазнавати втрат від проблем із доступом до ринків. Поки
Україна не зможе поліпшити свої зовнішньоторговельні відносини, ці проблеми
становитимуть дедалі серйознішу перешкоду для її економічного зростання.
РИЗИКИ ІНВЕСТИЦІЙ
14. Той факт, що зростання інвестицій в основний капітал навіть перевищило зростання
ВВП в останні роки, є однією з найбільш обнадійливих ознак для економічного розвитку
України. Однак нинішнє зростання інвестицій почалось із дуже низьких рівнів (рис. 2.3).
Рис. 2.3. Коефіцієнт інвестицій в основний капітал
(1990 р.=100)
120.0
100.0
80.0
60.0
40.0
20.0
0.0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Джерело: Держкомстат.
Рис. 2.4. Питома вага інвестицій в основний капітал у країнах з перехідною
економікою
40
35
30
25
20
15
10
Джерело: 2003 EBRD Transition Report.
5
Turkmenistan
0 Czech Estonia Latvia Slovakia
Romania
Hungary Lithuania Bulgaria
BelarusAzerbaijan Armenia Poland UkraineGeorgiaKirgiz Republic Kazakhstan
Moldova Russia Uzbekista
Джерело: 2003 EBRD Transition Report.
Рис. 2.4. Частки інвестицій в основний капітал у ВВП у вибраних країнах з перехідною
економікою (Туркменістан, Чехія, Естонія, Латвія, Угорщина, Румунія, Литва, Білорусь,
66
Азербайджан, Болгарія, Вірменія, Молдова, Польща, Україна, Грузія, Киргизька
Республіка, Росія, Казахстан, Узбекистан).
15. У національних рахунках на інвестиції в основний капітал в Україні припадає майже
20 % ВВП. Майже чверть з них – це інвестиції в нерухомість. 20 % показник відповідає
показникам багатьох інших країн з перехідною економікою в цьому регіоні (рис. 2.4), але є
нижчим, ніж у більшості розвинутих країн з перехідною економікою, які досягли успіхів у
залученні великого обсягу прямих іноземних інвестицій. Нині серед найбільш розвинутих
країн окреме місце посідає Польща, інвестиції якої в основний капітал у 2002 році становили
лише 19 % ВВП. Однак упродовж 1997–2000 років інвестиції в Польщу перевищили 24 %
ВВП. Як показано на рис. 2.4 і 2.5, існує тісна кореляція (0,75) між країнами з перехідною
економікою, що характеризуються високими коефіцієнтами відношення інвестицій до ВВП, і
країнами, що залучили відносно високі обсяги прямих іноземних інвестицій. Лещенко
(Leshchenko, 2004) знаходить аналогічне співвідношення серед різних регіонів України
Рис. 2.5. Сукупні прямі іноземні інвестиції на душу населення в країнах
з перехідною економікою (1998–2002 рр.)
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
Turkmenistan
Lithuania Azerbaijan Romania Kirgiz Republic
0 Slovakia
Estonia
CzechHungary Latvia PolandKazakhstan Bulgaria Georgia
Armenia Moldova Ukraine
Belarus RussiaUzbekis
Джерело: 2003 EBRD Transition Report.
Рис. 2.5. (Чехія, Угорщина, Естонія, Словаччина, Латвія, Туркменістан, Литва, Польща,
Казахстан, Азербайджан, Болгарія, Румунія, Вірменія, Грузія, Молдова, Білорусь, Україна,
Киргизька Республіка, Росія, Узбекистан).
16. Незважаючи на те, що рівні інвестицій в Україні, схоже, достатні для підтримки
економічного зростання загалом, не зрозуміло, чи будуть вони достатніми для підтримки
сталого швидкого зростання в середньостроковій перспективі. Потужне зростання з
2000 року, безперечно, відобразило низькі граничні витрати на розширення виробництва в
багатьох сферах через надлишкові потужності після вільного спаду виробництва у 90-х
роках. За цих умов зростання внутрішнього попиту мало набагато більший вплив на обсяги
виробництва, ніж ціни. Однак граничні витрати зростають в міру того, як виробничі
потужності стають більш обмеженими, що робить інвестиції в основний капітал разом із
більш ефективним асигнуванням наявних ресурсів дедалі важливішим чинником, що
визначатиме можливості майбутнього зростання.
17. У цьому контексті енергетичний сектор і сектор комунальних підприємств
заслуговують на особливу увагу. Упродовж перехідного періоду ці сектори постійно
неофіційно субсидували населення і виробників через низькі тарифи і неплатежі. Частину цих
субсидій було перекладено на бюджети шляхом податкових заборгованостей енергетичних
компаній або прямих бюджетних субсидій. Однак фінансування іншої частини здійснювалося
67
через припинення інвестування, зумовлюючи поступове погіршення інфраструктури. Це
була реалістична стратегія в період зниження обсягів виробництва і попиту на
електроенергію, коли залишалися значні надлишкові потужності в енергетичному секторі. За
оцінками експертів, значні надлишкові потужності досі не вичерпані в електроенергетиці.
Однак попит на енергію продовжує зростати, а інфраструктура погіршується, отже час
розплати неминучий (рис. 2.6).
Рис. 2.6. ВВП та виробництво електроенергії
(1990 р.=100)
70.0
65.0
60.0
55.0
50.0
45.0
40.0
35.0
30.0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Індекс виробництва Індекс ВВП
(План )
електроенергії
Джерело: Держкомстат, розрахунки Світового банку.
18. Нещодавнє дослідження Світового банку свідчить про те, що погіршення
інфраструктури у газовому секторі вже досягло межі, що викликає занепокоєння, зокрема,
зважаючи на необхідність для України підтримувати свою репутацію надійної трубопровідної
траси для Росії35. Світовий банк оцінює інвестиції, необхідні лише для реабілітації системи
магістральних трубопроводів, у 300–400 млн. доларів протягом декількох наступних років.
Скоріше за все аналогічна сума буде потрібна і для відновлення розподільчої мережі. Крім
того, Україна може одержувати значні прибутки за рахунок розширення своїх
газотранспортних потужностей та експлуатації своїх власних резервів газу, але це вимагає
значних інвестицій, імовірно, до 6 млрд. доларів США36.
19. Крім позбавлення енергетичного сектора необхідних ресурсів для інвестицій, низькі
ціни на енергію і постійні проблеми з платіжною дисципліною зумовлюють марнотратство та
викривлення структури засобів виробництва в напрямі енергоємних технологій. Вирішення
цих проблем вимагає підвищення середніх тарифів на газ, електроенергію, вугілля і воду в
умовах зміцнення платіжної дисципліни. За цих умов Україна також могла би залучити значні
іноземні інвестиції для задоволення потреб енергетичного сектора в додатковому
фінансуванні. Незважаючи на те, що ці заходи необхідні для забезпечення життєздатності
енергетичного сектора, економічної ефективності та сталого зростання, вони також можуть
справити тимчасовий негативний вплив на деякі сфери зростання в економіці України, що
покладаються на дешеву енергію. Ці заходи вимагають також надання соціальної допомоги
для захисту бідних домогосподарств від наслідків підвищення тарифів на енергію і
комунальні послуги. Отже, це ще одна сфера, де необхідні структурні зміни слугують ланкою
між нинішньою ситуацією і сталим курсом довгострокового зростання.
35
World Bank, 2003f.
36
Там само, с. 5, 24.
68
РИЗИКИ У ФІНАНСОВОМУ І БАНКІВСЬКОМУ СЕКТОРАХ
20. У главі 1 приділяється увага значенню заходів у фінансовому та банківському секторах
в Україні, починаючи з 1999 року. Україна відрізнялася від інших країн з перехідною
економікою у другій половині 90-х років надзвичайно низькими рівнями монетизації та
комерційного кредитування нефінансового сектора. У 2003 році ситуація змінилася. Завдяки
заходам у цих двох сферах Україна нині є лідером серед країн СНД. Але темпи змін вже самі
собою свідчать про сумнівну стабільність. Фінансова і банківська кризи були досить
поширеним явищем у країнах з ринковою і перехідною економікою. Позитивним у цьому
досвіді є те, що за умови здійснення урядом і Національним банком належного управління
проблемами у фінансовому секторі, загальний вплив на економіку наслідків нестабільності у
банківському секторі може бути досить обмежений (Berglof and Bolton, 2003). Це підтвердив і
досвід фінансової кризи в Україні у 1998 році. Але, зважаючи на зростання ролі фінансового
сектора в економіці країни сьогодні та зростання ролі фінансових ринків у фінансуванні не
лише обігового капіталу, а й інвестицій (див. главу 1), наслідки нестабільності у банківському
секторі економіки України нині, безперечно, були би значно більшими, ніж наприкінці 90-х
років.
21. Незважаючи на те, що Україна зробила важливі кроки у стабілізації очікувань щодо
інфляції і валютного курсу, спогади про нестабільність у недалекому минулому нагадують
про можливу зміну цих очікувань. Усвідомлення цього факту Національним банком є однією
з причин того, чому він підтримував стабільний номінальний валютний курс відносно долара
США протягом такого тривалого періоду часу. Беручи до уваги те, що зростання попиту на
гроші не може тривати довго нинішніми темпами, підтримка стабільних очікувань може
вимагати дещо складнішої монетарної політики в майбутньому, про що йдеться в главі 3.
Дестабілізація очікувань щодо інфляції або валютного курсу залишається серйозним ризиком,
якого, проте, можна уникнути.
Рис. 2.7. Показники діяльності комерційних банків
(як частка ВВП)
35.0
30.0
25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0
Активи Комерційні кредити Депозити населення Капітал
2000 2001 2002 2003
Джерело: НБУ, Держкомстат, розрахунки Банку.
22. Розвиток банківського сектора в Україні був складним. Кульмінацією нестабільності у
90-х роках. стало банкрутство банку “Україна” у 2001 році, на який припадало 10 % усіх
банківських активів. Кількість зареєстрованих комерційних банків в Україні зменшилася з 230
у 1995 році до 180 у 2003 році. Протягом останніх років, попри надзвичайно швидке
69
зростання банківських активів, депозитів і (перш за все) комерційних кредитів,
сукупний банківський капітал як частка ВВП залишався, по суті, незмінним (рис. 2.7).
• Багато недостатньо капіталізованих українських банків не працюють з депозитами
населення та не мають доступу до рефінансуються НБУ. Їх платоспроможність, як
правило, прив’язана до підприємств-клієнтів, яких вони обслуговують. У цьому
випадку ризики банкрутства цілком інтерналізовані банками та їх філіями.
• Страхування депозитів населення залишається помірним – 1200–2000 грн. на
депонента, що скоріше за все свідчить про можливість управління фіскальним
тягарем, зумовленим банкрутством окремих банків.
• Обсяги міжбанківського ринку позик досить невеликі, що свідчить про високий
ступінь фінансової незалежності комерційних банків один від одного. Отже,
банкрутство окремих банків не призводить до системного ризику.
• За винятком одного великого проблемного банку, що перебуває на етапі
реструктуризації, більшість українських банків, схоже, на цей час платоспроможні.
24. Зазначені чинники означають, що Національний банк має можливість здійснювати
управління можливим банкрутством окремих банків, включаючи великі банки, таким чином,
що це не загрожує банківському сектору загалом, не кажучи вже про інші сектори економіки.
Основною складовою цього завдання є, безперечно, підтримка стабільності очікувань
вкладників.
25. Які нині існують ризики для окремих банків? Незважаючи на те, що останні дані
свідчать про високий ступінь платоспроможності, здатність багатьох банків протистояти
зовнішньому потрясінню або економічному спаду можна було би поставити під сумнів. Крім
того, навіть в умовах, коли загальна макроекономічна картина залишиться позитивною,
здається ймовірним, що низка банків все ж почне стикатися з проблемами. Основне
занепокоєння викликає низький рівень капіталізації та зростання конкуренції, що зумовлює
прийняття банками надзвичайно ризикованих стратегій інвестицій і стратегій залучення
ресурсів, які потребують дуже великих витрат. Про результати зростання конкуренції у
банківському секторі свідчить швидке зменшення відсоткових спредів між позиками та
депозитами (рис. 2.8). Конкуренція за депозити утримувала середні ставки відсотків у
2003 році на майже такому самому рівні, що був у році, тоді як середні реальні ставки
відсотків за позиками зменшилися з інфляційними очікуваннями з понад 20 % у 2002 році до
майже 15 % у 2003 році. Ці спреди досі високі за міжнародними стандартами, що становлять
7,5 %. Однак з різних причин операційні витрати українських банків також досить високі.
Крім того, високі реальні ставки відсотків як за позиками, так і за депозитами, є джерелом
занепокоєння, оскільки вони означають високі ризики, що залежать від інших чинників, для
портфелів позик і високі майбутні зобов’язання. Незважаючи на значне зниження протягом
останніх років офіційного показника НБУ щодо частки безнадійних позик у несплачених
комерційних кредитах, яка у 2003 році становила лише 2,7 %, остання оцінка МВФ на основі
міжнародних критеріїв свідчить про високу частку класифікованих позик (субстандартних,
сумнівних і безнадійних) – 22 %37.
37
IMF, 2003a.
70
Рис. 2.8. Реальні (скориговані на ІСЦ) середньорічні ставки відсотків
за комерційними кредитами і депозитами
45.0
Кредити Депозити Спред
40.0
35.0
30.0
25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0
лип-00 лис-00 б трав-01 вер-01 січ-02 трав-02 вер-02 січ-03 трав-03 вер-03
б трав-00 вер-00 січ-01ер-01 лип-01 лис-01 бер-02
січ-00ер-00 лип-02 лис-02 бер-03 лип-03
Джерело: НБУ, Держкомстат, розрахунки Світового банку.
26. Збільшення обсягів комерційних кредитів, яке спостерігається останнім часом в
Україні, було сконцентроване в основному у довгострокових позиках, термін яких перевищує
один рік. Незважаючи на те, що зростання внеску комерційних банків в інвестиції,
безперечно, мало позитивні наслідки для української економіки, це, напевне, найбільш
тривожний показник з точки зору оцінки ризику поточних стратегій комерційних банків в
Україні. Довгострокові позики в умовах України є набагато більш ризикованими, ніж
короткострокові. Тому довгострокове кредитування, як правило, залишається помірним для
комерційних банків, що працюють на власний ризик у країнах з перехідною економікою або у
країнах, що розвиваються, яким притаманна висока макроекономічна невизначеність, низька
фінансова прозорість у веденні бізнесу і слабка інституційна база підтримки прав кредиторів.
Велику частку нових комерційних кредитів в Україні і, зокрема, довгострокових позик
деноміновано в іноземній валюті (див. нижче). Це означає додатковий високий валютний
ризик, оскільки багато фірм були би нездатні повернути ці позики після девальвації.
27. З цієї точки зору доцільно порівняти Україну з Російською Федерацією. Російська
Федерація також пережила банківську кризу у 1998 році і згодом була свідком збільшення
обсягів комерційних кредитів в умовах економічного зростання, що відповідає зростанню в
Україні. Якщо в Україні банківські кредити зросли з 9 % до 25,7 % упродовж 1999–
2003 років, зростання комерційних кредитів у Росії за той самий період також було значним –
від 12 до 22 %, не кажучи вже про різницю у загальних темпах зростання. Рис. 2.9 і 2.10
виявляють важливі якісні відмінності між характером кредитної експансії в Росії та в Україні.
В Росії це було в основному зростання обсягів короткострокових кредитів, деномінованих у
рублях, для фінансування обігового капіталу, тоді як зростання обсягів українських кредитів з
2000 року було сконцентроване в довгострокових позиках, половина яких була деномінована
в іноземній валюті. Це зростання в Україні набуло надзвичайно швидких темпів у 2002–
2003 роках.
71
Р и с . 2 .9 . У к р а їн а : к о р о тк о - і д о в г о с тр о к о в і (п о н а д 1 р ік )
к о ме р ц ій н і к р е д и т и
(я к ч а с тк а В В П )
2 5 .0
2 0 .0 4 .8
2 .8
4 .3
1 5 .0 2 .6
1 .6
1 .1 1 .4 5 .2 4 .5
1 0 .0 1 .0
1 .3 4 .4
0 .8 4 .2
5 .0 3 .4
8 .5 8 .9
5 .2 6 .4
3 .6
0 .0
1999 2000 2001 2002 2003
К о р от к ост р ок ов і, К о р от к ост р ок ов і, Д ов гост р ок ов і, Д ов гост р ок ов і,
у гр н . у в а лют і у гр н .. у в а лют і
Джерело: НБУ, Держкомстат, розрахунки Світового банку.
Рис. 2.10. Росія: коротко- і довгос трокові (понад 1 рік)
комерційні кредити
(як частка ВВП)
25.0
20.0 2.9
2.6
2.6
1.8 2.1
15.0 1.7
1.8 4.0
2.0 4.3
1.3 3.7
10.0 1.3
3.3
4.3
11.0
5.0 9.1 9.7
6.7
4.8
0.0
1999 2000 2001 2002 2003
Короткостроков і, Короткостроков і, Дов гостроков і, Дов гостроков і,
в руб. у валюті в руб. у в алюті
Джерело: Центральний банк Росії, Держкомстат Росії, розрахунки Світового банку.
28. Наведені дані свідчать про те, що значна частина українських комерційних банків
приймають дуже ризиковані стратегії інвестицій. Це не лише створює значні потенційні
ризики у випадку зовнішнього цінового потрясіння, різкої зміни валютного курсу або
сповільнення темпів зростання вітчизняної економіки. Навіть якщо загальні позитивні
макроекономічні тенденції в економіці залишаться, сталість поточної кредитної експансії,
зокрема щодо довгострокових кредитів, схоже, малоймовірна і вірогідність того, що низка
банків потерпатимуть від фінансових негараздів велика. Ця ситуація створює серйозні
проблеми для НБУ в банківському регулюванні, хоча наявність позитивних чинників, про які
йшлося вище, означає, що НБУ, попри всі негаразди, впорається із ситуацією. Однак навряд
чи Україні вдасться зберегти в майбутньому нинішні високі темпи зростання комерційних
інвестиційних кредитів.
72
ПРОБЛЕМНІ ПИТАННЯ, ПОВ’ЯЗАНІ З СЕРЕДОВИЩЕМ ДЛЯ БІЗНЕСУ ТА ІНВЕСТИЦІЙ
29. На основі обговорення, наведеного в цій главі, можна зробити висновок, що деякі
існуючі джерела економічного зростання в Україні навряд чи будуть збережені. Це стосується
розширення традиційних енергоємних секторів, що працюють на експорт, швидкого
зростання внутрішнього попиту в умовах надлишкових потужностей і дуже швидкого
зростання обсягів комерційних кредитів. За таких умов майбутнє економічне зростання в
Україні дедалі більше залежатиме від інвестицій, реструктуризації, створення чи розширення
діяльності нових приватних підприємств і відповідного перерозподілу праці, капіталу і
ресурсів для здійснення більш ефективної і прибуткової діяльності. Економічна система має
бути гнучкою для швидкого пристосування до умов ринку, що швидко змінюються. В Україні
поступ у цих сферах насамперед залежатиме від створення сприятливого середовища у країні
для бізнесу, інвестицій і від добросовісної конкуренції. Низка останніх оглядів свідчить про
те, що незважаючи на останні позитивні тенденції, середовище для підприємницької
діяльності в Україні залишається обтяженим проблемами. Хоча останнім часом було
досягнуто певного прогресу в зниженні адміністративних витрат, пов’язаних з веденням
бізнесу, проблеми недобросовісної конкуренції та “захоплення” регуляторних органів можуть
стати навіть ще серйознішими. Це стосується загалом проблем середовища для бізнесу,
зумовлених діяльністю регіональних і місцевих органів влади.
Регуляторна нестабільність, недобросовісна конкуренція та “захоплення” регуляторних
органів
30. У попередній главі наведені свідчення принаймні деякого прогресу у зменшенні так
званих адміністративних бар’єрів для бізнесу, пов’язаних з витратами часу і ресурсів на
реєстрацію, ліцензування, одержання дозволів, сертифікацію, митне очищення та державні
інспекції. Ці витрати, схоже, зменшилися до рівнів, порівнянних із більшістю інших країн з
перехідною економікою в регіоні, що підтверджує останній Огляд середовища для бізнесу і
діяльності підприємств, підготовлений Світовим банком (BEEPS). Можна сподіватися, що
подальші заходи з “дерегуляції” дозволять зберегти нинішні позитивні тенденції у цій сфері.
31. Однак існують інші категорії проблем стосовно середовища для бізнесу, які
надзвичайно ускладнюють ситуацію в Україні. З розширенням діяльності великих фінансово-
промислових груп деякі з цих проблем можуть стати з часом навіть більш серйозними. Хоч
Україна, можливо, досягла певних успіхів у боротьбі з дрібною корупцією, серйозніші і
набагато складніші проблеми “захоплення” регуляторних органів, сутичок між бізнесом і
владою і нечесної конкуренції залишаються серйозним джерелом неприємностей в
середовищі для бізнесу. Постійне відчуття дуже високого ступеня нестабільності в різних
законах і регуляторних нормах досі залишається ще однією серйозною проблемою. В деяких
останніх оглядах зроблено спробу визначити сприйняття цих більш серйозних проблем і
порівняти Україну з іншими країнами з перехідною економікою в її регіоні.
32. Крім більш масштабного огляду, про який йшлося в главі 1, у 2002 році Світовим
банком було проведено дослідження вартості ведення бізнесу (Palianystia, 2003) на основі
оцінок фокус-групи з 17 репрезентативних підприємств малого і середнього бізнесу у галузях
харчової промисловості, будівництва, виробництва і торгівлі з метою визначення
найважливіших поточних проблем у середовищі для бізнесу в Україні. Незважаючи на те, що
ця вибірка дуже мала, результати обговорення досить інформативні для тлумачення більш
масштабних оглядів, які розглядаються нижче. Перше завдання вимагало від членів фокус-
групи класифікувати різні регуляторні проблеми з точки зору їх негативного впливу на
підприємницьку діяльність. Як ілюструє рис. 2.11, фокус-група визначила вибіркове
(політично вмотивоване) забезпечення виконання законів, використання державної влади в
недобросовісній конкуренції, недосконалу судову систему і нестабільність регуляторних норм
як більш серйозні проблеми порівняно із стандартними питаннями “часового” податку та
73
неофіційних платежів, які впливають на вартість ведення бізнесу. Складні або
суперечливі правила і регуляторні норми також вважалися відносно незначною проблемою.
Рис. 2.11. Регуляторні проблеми для бізнесу
(за 10-бальною шкалою; 1 – не має проблеми; 10 – гостра проблема
Use of state power in unfair competition
Selective law enforce ment with political motivation
Regulatory costs too high and unpredictable
Courts cannot protect fro m un fair practices of the state
Rules change too quickly
Regulations subject to discretion of officials
Necessity of making infor mal payments
Too much time spent on public officials
Rules too complicated
Overlapping and contradictory rules and regulations
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Джерело: Фокус-група з 17 репрезентативних компаній і менеджерів, використана в Дослідженні вартості
ведення бізнесу Світового банку, 2002 р.
Рис. 2.11. (1 – використання державної влади в недобросовісній конкуренції; 2 – вибіркове
політично вмотивоване забезпечення виконання законів; 3 – регуляторні витрати надто великі
і непрогнозовані; 4 – суди не здатні захистити від недобросовісної практики держави; 5 –
регуляторні норми змінюються надто швидко; 6 – довільне тлумачення регуляторних норм
посадовцями; 7 - необхідність неофіційних платежів; 8 – на спілкування з державними
службовцями витрачається надто багато часу; 9 – дуже складні правила; 10 – дублювання і
суперечливість правил і регуляторних норм)
33. Точки зору цієї фокус-групи щодо зміни гостроти проблем у часі також інформативні
(рис. 2.12). З позитивними результатами в дерегуляції, про які повідомляється у главі 1,
узгоджується помічене фокус-групою поліпшення ситуації щодо витрат часу на спілкування з
державними службовцями та дрібної корупції. Проблеми з судовою системою і нестабільність
регуляторних норм здебільшого сприймаються як такі, що не змінилися, порівняно з минулим
часом. Проте фокус-група відчуває загострення таких більш серйозних проблем з корупцією,
як, наприклад, використання державної влади в недобросовісній конкуренції та вибіркове
забезпечення виконання законів і регуляторних норм.
34. У Дослідженні МФК понад 2000 українських підприємств (IFC, 2003) порушені
питання, пов’язані з проблемами, на яких зосереджувала увагу фокус-група. В обох
дослідженнях за 2001 і 2002 роки до менеджерів зверталися з проханням визначити
регуляторні проблеми, які є значною перешкодою для їх бізнесу. Як показано на рис. 2.13,
найбільша кількість відповідей (70 %) в обох дослідженнях містить скарги на оподаткування.
Незважаючи на те, що Україна дійсно потерпає від низки проблем в оподаткуванні, цей
результат можна, очевидно, розглядати як позитивний. Компанії майже в будь-якій країні
вважають оподаткування основною перешкодою. Однак за оподаткуванням ідуть проблеми,
пов’язані з несталим законодавством і недобросовісною конкуренцією. Респонденти також
посилаються на категорії корупції, політичної нестабільності та регуляторного середовища.
74
Рис. 2.12. Регуляторні проблеми для бізнесу: послабшала чи
загострилася проблема в останні роки
(-5 – дуже загострилася; 5 – значно послабшала)
Use of state power in unfair competition
Selective law enforcement with political motivation
Regulatory costs too high and unpredictable
Courts cannot protect from unfair practices of the state
Rules change too quickly
Regulations subject to discretion of officials
Necessity of making informal payments
Too much time spent on public officials
Rules too complicated
Overlapping and contradictory rules and regulations
-5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5
Джерело: Фокус-група з 17 репрезентативних компаній і менеджерів, використана в Дослідженні вартості
ведення бізнесу Світового банку, 2002 р.
Рис. 2.12. (1 – використання державної влади в недобросовісній конкуренції; 2 – вибіркове
політично вмотивоване забезпечення виконання законів; 3 – регуляторні витрати надто великі
і непрогнозовані; 4 – суди не здатні захистити від недобросовісної практики держави; 5 –
регуляторні норми змінюються надто швидко; 6 – довільне тлумачення регуляторних норм
посадовцями; 7 - необхідність неофіційних платежів; 8 – на спілкування з державними
службовцями витрачається надто багато часу; 9 – дуже складні правила; 10 – дублювання і
суперечливість правил і регуляторних норм)
35. На ці значніші проблеми як на серйозні перешкоди в бізнесі вказала у 2002 році більша
частка респондентів, охоплених дослідженням МФК, порівняно з 2001 роком (що добре
узгоджується з оцінками фокус-групи), згадуючи, зокрема, неконкурентну практику,
корупцію і втручання регіональних або центральних органів влади. Заслуговує на увагу факт
удвічі більшої кількості скарг на втручання місцевих органів порівняно з центральними. Що
стосується останньої проблеми, то недавно проведене Інститутом економічних досліджень і
політичних консультацій (ІЕД) дослідження 300 підприємств, які займаються виробництвом
(Akimova and Kuziakiv, 2003), підтвердило переконання респондентів у тому, що добрі
неформальні відносини з державними посадовцями надалі є дуже важливими для успішного
ведення бізнесу в багатьох сферах. Представлені на рис. 2.14 відповіді також свідчать про те,
що, на думку підприємців, важливість таких відносин не зменшилася за період 1999–
2002 років. У ще одному запитанні зазначеного дослідження ІЕД йшлося про те, чи впливає,
на думку підприємців, зміна державних чиновників на діяльність їх підприємств. У 2002 році
на це запитання позитивно відповіли 45 % опитаних проти 40 % у 1999 році.
75
Рис 2.13. Перешкоди для бізнесу
(% підприємств, що посилалися на зазначений чинник
як на значну перешкоду)
80
2001 р.
2002 р.
70
60
50
40
30
20
10
0
taxation Unstable Anti- Political Corruption Regulatory Interf erence of Interf erence of
legislation competitive instability environment local central
practices authorities authorities
Джерело: Дослідження МФК, 2003 р., понад 2014 підприємств у 23 обласних центрах (60 % дрібних фірм).
Рис. 2.13. (1- оподаткування; 2 – нестале законодавство; 3 – неконкурентна практика; 4 –
корупція; 5 - регулятивне середовище; 6 – втручання місцевої влади; 7 – втручання
центральних органів влади)
36. Огляд BEEPs робить особливий наголос на питанні так званого “захоплення влади”,
яке визначає здатність різних конгломератів, організацій або зацікавлених груп в країні
використовувати неофіційну владу для впливу на підготовку, прийняття та виконання різних
законів або регулятивних норм, які впливають на середовище для бізнесу. У першому огляді
BEEPs за 1999 рік зібрано “індекси захоплення влади” для країн з перехідною економікою в
регіоні Східної Європи та СНД на основі оцінки українськими фірмами перешкод для бізнесу,
спричинених різними неофіційними платежами або послугами, що відповідним чином
впливають на політику і регуляторний процес. Серед усіх цих країн лише Азербайджан і
Молдова мали вищий, ніж в Україні “індекс захоплення влади”38. Огляд BEEPs за 2002 рік
ставив подібне, хоча не ідентичне, запитання щодо ступеня впливу лише неофіційних
платежів на політику і регуляторний процес. За цим індексом Україна наблизилися до
середнього рівня порівняно з іншими країнами з перехідною економікою.
38
Результати огляду BEEPS за 1999 рік щодо “захоплення влади” представлені Hellman, Jones, Kaufmann, and
Shankerman, M. (2000).
76
Рис 2.14. Роль неофіційних відносин з державними органами
влади
(% компаній, які вважають ці відносини важливими)
60.0
50.0 1999 р.
2002 р.
40.0
30.0
20.0
10.0
0.0
Податкові Міська Обласна Міліція Центральна
органи (муніципальна) влада влада
влада
Джерело: Akimova and Kuziakiv (2003).
37. Однак, неофіційні платежі – це лише вершина айсберга проникнення бізнесу
в регуляторне поле і відносин між бізнесом і владою в Україні. По-перше, відбувається
взаємний вплив бізнесу на владу і навпаки, і захоплення бізнесу владою може бути таким
самим звичайним явищем, як і захоплення влади бізнесом. По-друге, процес проникнення
бізнесу в регуляторне поле в Україні більш витончений, ніж відверті платежі або послуги за
регуляторні рішення. Наприклад, українські ФПГ мають безпосереднє або опосередковане
представництво в ключових державних і регуляторних органах. Довгострокові взаємовигідні
зв’язки також можуть відігравати таку саму важливу роль у проникненні в регуляторне поле,
як і явні платежі. Ще одне питання загального характеру, яке ставиться в Огляді BEEPs за
2002 рік, стосується проблем, зумовлених впливом великих конгломератів на політику і
регулювання. Рис. 2.15 підтверджує, що за цим показником Україна посідає перше місце
серед інших країн з перехідною економікою.
Рис 2.15. Вплив великих конгломератів на нещодавно прийняті закони
і нормативні акти, що суттєво позначається на вашому бізнесі
(частка підприємств, що зазначила цей вплив)
60.00%
50.00% Значний вплив
Вирішальний вплив
40.00%
30.00%
20.00%
10.00%
0.00% Romania Tajikistan
PolandSlov akia
Ukraine Latv iaEstonia
Croatia MoldovLithuania
Hungary a Czech Bulgaria Russia
Belarus Armenia Uzbekistan
Kazakhstan Georgia rgy zstan
Azerba
Ky
Джерело: Огляд середовища для бізнесу та діяльності підприємств, підготовлений Світовим банком (2002).
77
Рис.2.15. (Україна, Польща, Словаччина, Хорватія, Латвія, Естонія, Угорщина, Молдова,
Литва, Румунія, Чеська Республіка, Болгарія, Таджикистан, Білорусь, Росія, Вірменія,
Казахстан, Узбекистан, Грузія, Киргизстан, Азербайджан)
38. Слід також звернути увагу на те, що низка більш розвинутих країн з перехідною
економікою мають незадовільні результати за цим показником (див. рис. 2.15). Це
найімовірніше свідчить про те, що менш розвинуті країни з перехідною економікою поки що
не мають достатньо могутніх бізнес-груп, щоб захопити владу. Хоча згідно з оцінками
респондентів, Польща і Словаччина посідають майже такий самий високий рівень за
показником впливу великих конгломератів, як Україна; вони посідають кращі місця за більш
комплексними показниками масштабів корупції. Згідно з останньою оцінкою Transparency
International всебічного індексу корупції, Україна досі має відносно низьку оцінку (рис. 2.16).
Рис 2.16. Оцінка корупції за Tranparency International, 2003 рік
(з 10 можливих, 0 – найбільш корумпована)
6
5
4
3
2
1
0 Estonia Lithuania
Hungary Bulgaria
Belarus Czech Slovakia
Republic RussiaKazakhstan Uzbekistan Kyrgyzstan Georgia ajikista
PolandArmenia Moldova Ukraine Azerbaijan T
Джерело: Transparency International.
Рис. 2.16. (Естонія, Угорщина, Литва, Білорусь, Болгарія, Чеська Республіка, Словаччина,
Польща, Вірменія, Росія, Казахстан, Молдова, Узбекистан, Україна, Киргизстан,
Азербайджан, Грузія, Таджикистан)
Обласні та місцеві органи виконавчої влади та середовище для бізнесу
39. Наведений вище аналіз результатів Огляду BEEPs свідчить про дедалі зростаючу
кількість скарг на втручання чиновників місцевих органів влади у їх діяльність та про
усвідомлення необхідності добрих неофіційних відносин з місцевими і обласними органами
влади для успішного ведення бізнесу в різних сферах. Хоча обласні та місцеві органи
виконавчої влади мають досить обмежені офіційні повноваження чи бюджетну автономію в
Україні, проте вони наділені неофіційними повноваженнями на підпорядкованих їм
територіях. Джерел таких неофіційних повноважень щодо економічних організацій багато,
вони охоплюють, зокрема, контроль за комунальними послугами і підприємствами, вибіркове
забезпечення виконання законів і нормативних актів, включаючи платіжну дисципліну, вплив
на суди, довільне тлумачення умов оподаткування, у тому числі відстрочення податків. Такі
значні неофіційні повноваження обласних і місцевих органів виконавчої влади в Україні
також безпосередньо підтверджує Огляд середовища для бізнесу і діяльності підприємств,
підготовлений Світовим банком у 2002 році (BEEPS). Незважаючи на той факт, що Україна
юридично не є федерацією, українські підприємства вважають de facto вплив місцевих органів
влади на підготовку проектів центральних законів і нормативних актів, їх тлумачення та
78
виконання на своїх територіях досить сильним порівняно з більшістю інших країн з
перехідною економікою в регіоні (рис. 2.17).
Figure 3.16: Influence of Regional or Local Adminstrations on recently
enacted laws and regulations that have a substantial impact on your
business. (shares of firms indicating a "major" or "decisive" impact)
45
40 decisive
35 major
30
25
20
15
10
5
0
Tadjikistan
Ukraine
Uzbekistan
Romania
Estonia
Poland
Russia
Czech
Georgia
Kazakhstan
Slovakia
Moldova
Hungary
Latvia
Bulgaria
Armenia
Lithuania
Belarus
Azerbaijan
Джерело: Огляд середовища для бізнесу і діяльності підприємств, підготовлений Світовим банком (BEEPs)
(2002).
Рис. 2.17. Вплив обласних або місцевих адміністрацій на нещодавно прийняті закони і
нормативні акти, що суттєво позначається на вашому бізнесі (частка підприємств, яка
зазначила “значний” або “вирішальний” вплив)
1 – вирішальний вплив; 2 – значний вплив
(Естонія, Україна, Білорусь, Латвія, Польща, Росія, Узбекистан, Чеська Республіка, Грузія,
Таджикистан, Болгарія, Казахстан, Угорщина, Словаччина, Молдова, Румунія, Азербайджан,
Вірменія, Литва)
40. Дослідження МФК ставило додаткові конкретні запитання, що стосуються діяльності
чиновників місцевих (обласних та муніципальних) органів влади. Представлені на рис. 2.18 за
2000 і 2002 роки результати дають мало підстав для оптимізму. Загальне сприйняття місцевої
влади підприємствами в огляді МФК залишається досить негативним і фактично з часом
погіршується. Менше 20 % респондентів погоджувалися з твердженням, що місцева влада
створює рівні можливості для підприємств на своїй території, а відсоток підприємств, які
вважають точним і акуратним впровадження державних законів і регуляторних норм
місцевою владою зменшився з 40 % у 2000 році до 27 % у 2002 році.
79
Рис. 2.18. Сприйняття місцевої влади підприємцями
(% підприємців, які поділяють зазначену думку)
45
40
35 2000 р.
30 р
2002 р.
25
20
15
10
5
0
Місцев а в лада не Місцева влада Середов ище для Місцев і органи
перешкоджає бізнесу в місті
точно і акуратно влади створюють
розв итку бізнесу сприяє зростанню
впроваджує закони інв естицій рівні можливості
і нормативні акти
центральних органів
Джерело: IFC (2003).
41. Які причини конкретних проблем у середовищі для бізнесу, що їх створюють місцеві
органи виконавчої влади? У главі 1 коротко наведені джерела негативних стимулів для
місцевих посадовців в Україні до проведення основної реформи 2000–2002 років39. Дві
основні категорії проблем охоплювали: (a) надзвичайно обмежену формальну бюджетну
автономію, яка, по суті, звільняла місцевих посадовців від справжньої бюджетної
відповідальності і стимулювала їх до реалізації власної de facto фіскальної політики через
різні позабюджетні засоби, (b) очікування м’яких коригувань у трансфертах і покриття
соціальних заборгованостей, які серйозно послабили видимі переваги від удосконалення
виконання бюджету на місцевому рівні і ще більше зміцнили стимули до ведення de facto
фіскальної політики в неофіційному полі. Разом з низьким рівнем офіційної заробітної плати
державних службовців неофіційний характер місцевого фінансування, який є логічним
результатом цього, створював сильну спокусу до корупції та пошуку ренти замість створення
сприятливого середовища для бізнесу і чесної конкуренції. Він також створив природну
основу для змови між місцевими органами влади і великими підприємствами на їх територіях,
які мають можливості безпосередньо надавати суспільні блага.
42. У главі 1 також приділяється велика увага останній реформі міжбюджетних відносин
як важливому кроку у напрямі вирішення зазначеної вище проблеми (b) шляхом
впровадження системи трансфертів на основі формули та скасування м’яких міжбюджетних
позик. Але слід зазначити, що існуюча формула трансфертів досі ставить місцеві органи
влади, які поліпшують свою бюджетну діяльність, у невигідне становище під час розподілу
трансфертів у майбутньому. Згадана формула також покриває лише регіони (області), райони
(міст) і великі міста. Зрештою, слід очікувати, що місцеві органи влади із своїми
очікуваннями та орієнтаціями відгукнуться на цю реформу лише із запізненням, оскільки
сьогодні в Україні досі досить важко завоювати довіру до стабільних регуляторних умов.
43. Якщо у вирішенні проблеми (b) було досягнуто, принаймні, певного поступу, то
проблема (a) залишається основним невирішеним питанням. Як показано на рис. 2.19,
формальна бюджетна автономія щодо доходної частини бюджетів залишається надзвичайно
обмеженою, і реформа міжбюджетних відносин мало чим змінила цю ситуацію.
39
Докладний аналіз деяких з цих проблем в Україні див.: O’Connell and Wetzel, 2003.
80
Рис. 2.19. Структура місцевих доходів у 1999 та 2002 роках
120
100
80
60
40
20
0 consolidated small cities
oblast (incl. astopl)
and Sev Kyiv raion large cities
Central tax sharing Other centrally-determined taxestransfers ow n taxes non-tax revenue
Джерело: На основі даних Міністерства фінансів України та розрахунків Світового банку (2004).
Рис. 2.19. (1 – консолідовані; 2 – обласні (включаючи міста Київ та Севастополь), 3 – районні;
4 – великих міст; 5 – малих міст; 6 – розподіл податків на центральному рівні; 7 – інші
податки, які визначаються на центральному рівні; 8 – власні податки; 9 – неподаткові доходи)
44. В консолідованих обласних бюджетах частка доходів з місцевих (власних) податків
фактично зменшилася з такого малого відсотка, як 3 % у 1999 році до менше ніж 2 % у
2002 році. Для великих і малих міст ці зниження становили відповідно з 5 % до 3 % і з 12 %
до 8 %. Це зниження частки доходів з власних податків частково покривали за рахунок
збільшення неподаткових надходжень, які перевищили 7 % консолідованих місцевих доходів
у 2002 році У цьому році 94 % неподаткових надходжень забезпечували різні адміністративні
збори, нарахування і штрафи. Однак велика частина зростання цих неподаткових надходжень
зумовлена тим, що багато з них лише недавно включили до формального бюджету.
Заслуговує на увагу той факт, що ці різні адміністративні неподаткові надходження в
результаті становили значно більшу частку доходів на всіх рівнях місцевої влади, ніж доходи
з власних офіційних податків. На трансферти у 2002 році також припадало значно більша
частка місцевих доходів, ніж у 2001 році, однак це сталося частково в результаті
запровадження нового фонду субвенцій, створеного для фінансування частки визначених у
центрі видатків у регіонах.
45. Отже, центральну проблему (a) надмірно обмеженої бюджетної автономії на нижчих
рівнях влади в рамках реформи міжбюджетних відносин поки що не вирішено. Відсутність
офіційних засобів управління доходною частиною бюджету, зокрема, на муніципальному
рівні, безпосередньо пов’язана з тривалим викривленням стимулів та існуванням “тіньових
бюджетів” на місцевому рівні влади. В дослідженні, проведеному для цього Меморандуму
Інститутом економічних досліджень і політичних консультацій (IEД), понад 30 % українських
підприємств вказали на свою регулярну участь у позабюджетних програмах, пов’язаних з
прямими (неподатковими) внесками або прямим наданням суспільних благ і послуг області.
Крім того, результати дослідження не виявили помітних змін у частоті й обсягах цієї участі
впродовж 2000–2003 років. Ця діяльність здійснювалася на додаток до стандартного, важкого
і незмінного тягаря соціальних активів на балансах підприємств, успадкованого від
радянських часів.
81
“Економіка інсайдерів” та економічне зростання
46. Вирішальний вплив на збереження позитивної динаміки розвитку економіки України в
майбутньому має формування середовища для бізнесу, яке було б достатньо сприятливим для
забезпечення стабільної конкурентоспроможності на світових ринках і достатньо прозорим
для підтримки інтеграції до світових ринків та полегшення доступу до цих ринків. Як
зазначалося в попередній главі, незважаючи на поліпшення середовища для бізнесу в деяких
сферах, велика частка їх зосередилася в потужних бізнес-групах, здатних обійти слабкості
офіційних інституцій за допомогою відносин власності, зв’язків з владою і безпосереднього
впливу на суди та інші судочинні (правоохоронні) та регуляторні органи. У такий спосіб ці
бізнес-групи створили неофіційні інститути для функціонування в дуже складному
середовищі для бізнесу, про що свідчать наведені вище результати огляду. Створення цих
неофіційних інститутів певною мірою сприяло нещодавньому економічному зростанню в
Україні, а також поступу в таких сферах, як корпоративне управління і фінансове
посередництво. Однак ця закрита “інсайдерська” модель економічного розвитку нині
загрожує стати однією з найбільших перешкод для сталого зростання та успішної інтеграції
України до ЄС і світової економіки. Порівняно з іншими країнами з перехідною економікою в
регіоні, які також потерпають від симптомів “економіки інсайдерів”, що функціонує на основі
неформальних відносин, спеціальних привілеїв і впливових “політизованих” бізнес-груп,
Україна, схоже, виглядає екстремальним випадком. За своєю суттю модель економіки
інсайдерів:
• перешкоджає чесній конкуренції. Чесна конкуренція, включаючи відносно вільний
вихід нових фірм на ринки, є основною складовою ефективної і конкурентної на
міжнародних ринках економіки. Як зазначено вище, недобросовісна конкуренція нині
є основною перешкодою для бізнесу в Україні. Більше того, серйозність цієї проблеми
впродовж останніх років, можливо, навіть загострилася;
• заохочує до непрозорості і корупції. В умовах моделі “економіки інсайдерів” велику
кількість економічних угод укладають “під столом”, і вони мають різні відтінки
легалізації. Навіть багато підприємств, які вважають за краще працювати чесно згідно
з законом і мати позитивну репутацію у світі, можуть бути знеохочені до чесної
діяльності внаслідок тиску з боку конкурентів, які мають переваги завдяки
спеціальним, зумовленим змовою, зв’язкам. Зрозуміло, що допоки ці укладені під
столом домовленості відіграватимуть важливу роль, великі українські підприємства
неохоче відкриватимуть свою звітність. Це частково пояснює те, чому українські ФПГ
залишаються досить закритими за міжнародними стандартами і часто, схоже, неохоче
залучають іноземні інвестиції або участь іноземних компаній. Крім того, зумовлені
змовою відносини між державними чиновниками і бізнесом, перш за все в умовах
низької офіційної заробітної плати державних службовців, як правило, призводять до
корупції і пошуку ренти;
• знеохочує іноземні інвестиції. “Економіці інсайдерів” притаманне створення
несприятливих умов для “аутсайдерів”. Безпосереднім результатом цих
несприятливих умов є порівняно низькі рівні прямих іноземних інвестицій в Україні.
Потужні надходження прямих іноземних інвестицій могли би потенційно бути
основним джерелом зростання, підвищення добробуту в країні та інтеграції у світову
економіку;
• обмежує реалізацію справжніх порівняльних переваг і пристосування економіки до
ринкових умов, що змінюються. Хоча зумовлені змовою відносини між різними
сегментами ділової спільноти і влади можуть давати високі прибутки у “сприятливі
часи”, ринкові умови швидко змінюються. Спеціальна підтримка і преференційне
ставлення до деяких підприємств і галузей може підтримувати їх домінування, навіть
82
якщо міркування ефективності і порівняльних переваг вимагають
перерозподілу ресурсів в інші сфери економіки. Так само, неконкурентне середовище
в прибутковій галузі часто згубно впливає на її розвиток шляхом зростання
виробництва і входження в бізнес нових фірм. Великі підприємства в певних секторах
продовжують створювати перешкоди для української економіки, не кажучи вже про
неминучі соціальні витрати на структурні перетворення. Наприклад, існують серйозні
структурні питання щодо майбутньої економічної життєздатності України, пов’язані із
складовими вугільно-металургійного комплексу, які потребують якомога більшої
деполітизації;
• уповільнює процеси, пов’язані з інтеграцією у світову економіку та доступом до
зовнішніх ринків. Допоки умови, в яких працюють українські підприємства,
непрозорі, іноземні компанії і влада завжди знаходитимуть виправдання для
адміністративних рішень, що захищають їх інтереси і ринки від внутрішньої
конкуренції. Це стосується тарифних і нетарифних бар’єрів для іноземної торгівлі,
антидемпінгових заходів та ускладнень в реалізації намірів України щодо вступу до
СОТ, угод про вільну торгівлю і, зрештою, вступу в ЄС.
47. Якою мірою стихійних (ринкових) сил, що вже діють в Україні, буде достатньо для
фундаментальної трансформації “економіки інсайдерів” в конкурентну ринкову економіку на
основі прозорості, норми права і чесної конкуренції? Зрештою, розвиток української
економіки останнім часом узгоджувався із зміцненням конкуренції, зусиллями бізнес-груп
працювати в рамках закону і, в деяких випадках, намірами підвищити відкритість і прозорість
в корпоративній сфері. Разом з тим погіршення середовища для бізнесу в результаті
захоплення влади, недобросовісної конкуренції та діяльності державних службовців, про що
стисло повідомляється у главі 2, допускає дію інших (негативних) процесів, що компенсують
дію зазначених позитивних чинників. Історичний досвід свідчить про те, що ознаки
“економіки інсайдерів” можуть зберігатися протягом тривалого часу за відсутності на
найвищому рівні влади стратегічного бачення розвитку і підтримки зв’язків між діловими
колами і громадянським суспільством. Гелман і Кауфманн (Hellman and Kaufmann, 2002)
наголошують на понятті “криміналізована економіка”, яка може бути зачарованим колом, у
якому організації, що мають найбільший вплив на владу і суди, накопичують більше багатств
і влади і, таким чином, дедалі більше блокують інвестиції в розвиток офіційних інституцій,
які обмежують їх владу. Глезер, Шейнкман і Шлейфер (Glaeser, Scheinkman, and Shleifer,
2002) висувають аналогічний аргумент з точки зору історичної перспективи знищення
ринкових інститутів багатими і могутніми колами в країні, що розвивається, з поляризованим
розподілом доходу і слабким середнім класом. Цей аспект зростання відносного багатства і
влади українських ФПГ може бути причиною для занепокоєння.
48. Отже, серед експертів відсутній консенсус щодо того, чи відповідають сучасні умови в
Україні природному вільному створенню економічної системи на основі норми права і чесної
конкуренції. Сьогодні Україна стоїть на перехресті свого інституційного розвитку. З одного
боку, зростання конкуренції між різними українськими діловими колами і багато переваг, що
їх дає висока міжнародна репутація, штовхають до більшої відкритості, прозорості та
легалізації. З іншого боку, під час останнього економічного зростання зросли також відносне
багатство і влада деяких українських ФПГ, які вони могли би використати для забезпечення
ще більших переваг для інсайдерів в обхід потенційних конкурентів, а також для
уповільнення розвитку інституцій, які можуть обмежити їх владу. За такого стану справ
орієнтація та ініціативи вищих ешелонів влади можуть мати надзвичайно важливе значення
на цьому відрізку часу не лише з точки зору впливу на шлях інституційного розвитку як
такий, а й на швидкість, з якою ця життєво важлива трансформація може здійснюватися в
Україні.
49. Підводячи підсумок цієї глави, слід зазначити, що окремі чинники, які підтримують
швидке зростання в Україні, схоже, все ще мають тимчасову та не передбачувану природу.
83
Серйозними джерелами вразливості є концентрація експортних потужностей у
металургійній промисловості, яка характеризується високою чутливістю до цін і
невизначеними перспективами щодо довгострокової конкурентоспроможності; високі ризики
в банківському секторі; потреба у значних обсягах інвестицій в основний капітал; обмежений
доступ до іноземних ринків і постійні проблеми у середовищі для бізнесу, пов’язані з
недобросовісною конкуренцією, захопленням регуляторного поля та регуляторною
нестабільністю. Україна зможе зберегти нинішній потужний імпульс і підвищити добробут
населення, поліпшуючи клімат для бізнесу та інвестицій, забезпечуючи верховенство закону
щодо “економіки інсайдерів” і виконуючи завдання, визначені в програмі інтеграції в світові
ринки. Всі ці питання розглядаються в наступній главі.
84
ГЛАВА 3. РОЗВИТОК СТРАТЕГІЧНИХ ПІДХОДІВ ДО
ЕКОНОМІЧНОЇ ПОЛІТИКИ ТА РЕФОРМ
ПОПЕРЕДНІ ЗАУВАЖЕННЯ
1. У двох попередніх главах зроблено висновок, що показники економічної діяльності, які
спостерігаються в Україні останнім часом, справляють велике враження і вселяють надію на
майбутнє, однак на Україну все ще очікують надзвичайно складні завдання. Без чіткого
бачення на найвищому рівні влади стратегії подальшого розвитку країни та рішучої волі
впроваджувати цю стратегію нинішні позитивні тенденції поступово слабшатимуть у міру
ослаблення деяких виняткових чинників, що сприяли економічному зростанню упродовж
останніх років. Разом з тим нинішній безпрецедентний ступінь економічної стабільності в
Україні забезпечує широкі можливості для проведення політики і реформ, які можуть
забезпечити стабільне зростання і майбутнє процвітання країни.
2. Прийнята економічна стратегія Європейського вибору ставить за мету вирішення
багатьох вкрай важливих проблем, про які йшлося в попередній главі. Це, зокрема, зміцнення
правових і регуляторних інституцій, удосконалення стандартів корпоративного управління,
скорочення субсидій, продовження реформ в сільському господарстві, укладення угод про
вільну торгівлю та приведення численних стандартів у відповідність із вимогами СОТ та ЄС.
У Європейському виборі схвалення та наближення до стандартів ЄС розглядається як
важливий засіб зміцнення економічної реформи. Було внесено зміни або заплановано
внесення змін до тисяч окремих законів, нормативних актів і стандартів відповідно до вимог
СОТ і ЄС. Україна встановила також кілька Цілей розвитку тисячоліття, щоб наблизити
найважливіші соціальні показники до рівнів ЄС. Це, зокрема, амбітні цілі зменшення
масштабів бідності, розширення доступу до якісних послуг охорони здоров’я та освіти,
зниження рівня дитячої смертності, запобігання поширенню ВІЛ/СНІД, досягнення
екологічної збалансованості та вирішення проблеми тендерної нерівності на ринку праці.
Наступне завдання полягатиме в точнішому формулюванні напрямів стратегічної політики та
реформи, які узгоджуються з цими основоположними цілями, включаючи визначення
пріоритетності та послідовності конкретних заходів, щоб можна було якомога ефективніше
використати політичний процес в Україні. Вибори Президента роблять 2004 рік надзвичайно
сприятливим для чіткого формулювання та реалізації програми розвитку України в середньо-
та довгостроковій перспективі.
3. Європейський вибір забезпечує потенційно потужну базу для швидкого стабільного
зростання України, підвищення її конкурентоспроможності на світових ринках та наближення
до стандартів ЄС в обсягах виробництва, добробуті та регуляторній політиці. Реалізація цієї
програми вимагатиме чіткого бачення майбутніх перетворень країни. Необхідною умовою
забезпечення економічного зростання, соціальних гарантій та досягнення тіснішої інтеграції в
ЄС є створення чіткої і стабільної правової та регуляторної бази, яка забезпечуватиме чесну
конкуренцію, сприятливе середовище для інвестицій та рівні можливості для населення
України. У світлі висновків попередньої глави це відповідає фундаментальній меті:
реалізація Європейського вибору вимагає здійснення Україною переходу від
“економіки інсайдерів”, що базується на неофіційних відносинах, спеціальних
привілеях і невеликій кількості домінуючих “політизованих” бізнес-груп, до
економіки, що базується на нормах права, прозорості та забезпеченні
однакових правил гри для чесної конкуренції.
85
4. Реалізація цього переходу вимагатиме поєднання двох чинників: рішучості на
найвищому рівні влади і підтримки міцної прогресивної коаліції в ділових колах і
громадянському суспільстві. Таку коаліцію, очевидно, було дуже складно сформувати в
минулому, оскільки як урядовці, так і потужні підприємства здебільшого не були
заінтересовані в позбавленні їх виняткової дискреційної влади і переваг в економічній сфері.
Але політична та економічна картина в Україні нині зазнала таких змін, що уможливлюють
створення цієї коаліції. Дедалі більша кількість бізнес-груп і фірм в Україні віддають перевагу
ситуації, коли ні їм, ні їх суперникам не потрібно витрачати ресурси на лобіювання
спеціальних, не передбачених законом відносин або впливів, коли ні їм, ні їх суперникам не
потрібно працювати в умовах спеціальних пільг або привілеїв, коли вони та їх суперники
захищені від нечесної ділової практики, коли іноземні торговельні партнери та інвестори не
змушені завжди підозрювати наявність прихованих субсидій і застосування інсайдерських
схем.
5. Як зазначалося в попередній главі, посилення конкуренції та інші позитивні зміни в
українському середовищі для бізнесу вже підтримали зусилля багатьох фінансово-
промислових груп, спрямовані на те, щоби більшою мірою працювати в межах закону і, в
окремих випадках, підвищувати свої стандарти відкритості та прозорості. Чимало ФПГ та
інших організацій виявляють дедалі більшу заінтересованість у поліпшенні своєї міжнародної
репутації, щоби мати змогу використовувати міжнародні ринки капіталу та забезпечити
кращий доступ до ринків товарів. За таких умов велика частина бізнесових кіл України вітала
б сильну стратегічну програму уряду України, яка полегшила б цей процес. З іншого боку,
окремі фінансово-промислові групи нарощували багатство та впливи, які можуть бути
використані для ще ефективнішого руйнування ринкових інституцій. Зважаючи на це,
викликає занепокоєння погіршення думки підприємців щодо недобросовісної конкуренції,
“захоплення” регуляторного поля та корупції. Опір реформам слід очікувати, зокрема, з боку
деяких державних службовців, які одержують особисту вигоду від дискреційного тлумачення
регуляторних норм, та певних ділових кіл, яким нині може бракувати необхідної бази або
рішучості, щоб успішно конкурувати на світових ринках і в Україні за умови створення
рівних умов для всіх підприємців.
6. Україна нині перебуває на роздоріжжі. Чітка стратегічна перспектива та визначеність
позиції на найвищому рівні влади може мати на цьому етапі вирішальний вплив на
визначення шляху майбутнього розвитку України, включаючи темпи зростання, поліпшення
ситуації в соціальній сфері та інтеграцію до світової економіки. Як зазначено у зверненні
Президента про Європейський вибір, “наступне десятиріччя матиме вирішальне значення у
розв’язанні цих питань; в іншому випадку Україна може опинитися на узбіччі глобальних
процесів.” Українські компанії та інші організації обиратимуть свої майбутні стратегії,
ґрунтуючись на очікуваннях напряму, в якому рухатиметься Україна та темпів цього руху.
Виразні перспективи інтеграції до світових ринків та очікування менших можливостей для
“отримання ренти” природнім чином сприятимуть посиленню турботи про поліпшення
міжнародної репутації та підвищення конкурентоспроможності, що, у свою чергу, приведе до
більшої відкритості та розвитку корпоративної культури відповідно до Європейського вибору.
І навпаки, очікування, що в Україні надалі переважатиме “економіка інсайдерів”, яка
базується на неформальних відносинах, підтримуватимуть небажання українських ФПГ і
компаній розкривати свої бухгалтерські книги та приймати високі стандарти корпоративної
поведінки. З огляду на це, дуже важливо досягти згоди щодо позитивних очікувань серед
критичної маси заінтересованих сторін в Україні. Поки бізнес-групи підозрюватимуть, що їх
конкуренти отримують спеціальні пільги від державних чиновників, судів та регуляторних
органів, вони намагатимуться захищати свої інтереси такими самими засобами.
7. За таких обставин найефективнішою стратегією для уряду буде надання сигналу про
свій рішучий намір реалізувати бажану трансформацію економіки України за кількома
різними напрямами одночасно, максимізуючи тим самим імовірність досягнення необхідної
86
згоди серед критичної маси заінтересованих сторін. У той самий час уряду необхідно
вжити заходів із самореформування і підвищити заінтересованість державних чиновників з
органів влади всіх рівнів у створенні сприятливого інвестиційного клімату та подоланні
бідності. “Економіка інсайдерів” є вулицею з двостороннім рухом у відносинах між
бізнесовими колами та урядом. Найважливішими загальними напрямами економічної
політики, яку має реалізувати уряд, є:
• створення фундаменту для вирішення майбутніх проблем із стабілізацією та
банківським регулюванням. Забезпечення макроекономічної стабільності залишається
найважливішою передумовою сталого економічного зростання;
• дотримання зобов’язань щодо впровадження справедливого та стабільного
законодавства і регулювання. Уряду необхідно зміцнити свою репутацію щодо
дотримання середньо- і довгострокових зобов’язань про введення стабільного
регулювання і програм, що було б чітким сигналом для бізнесових кіл і населення;
• сприяння чесній конкуренції та розвитку приватного сектора. Треба вжити заходів
для подолання існуючого високого ступеня невизначеності, відсутності однакових
правил гри, низької прозорості і вибірковості у забезпеченні дотримання
законодавства;
• формування державного сектора, який забезпечує підтримку економічного
зростання та боротьби з бідністю. Завершення реформування міжбюджетних
відносин і державного управління, разом із активною боротьбою з корупцією, може
поліпшити поведінку та результативність роботи державних чиновників і органів
влади. Реформування системи державних витрат може різко підвищити ефективність
соціальних програм, адресованих бідним;
• рішуче дотримання курсу на швидку інтеграцію в ЄС і світову економіку. Уряд
повинен максимально, наскільки це можливо, розсіяти сумніви щодо свого рішучого
наміру реалізувати програму “Європейський вибір”.
8. У цій главі приділяється увага найважливішим цілям стратегічної політики і реформи,
які відповідають кожному із зазначених напрямів.
СТВОРЕННЯ ФУНДАМЕНТУ ДЛЯ ВИРІШЕННЯ МАЙБУТНІХ ПРОБЛЕМ ІЗ СТАБІЛІЗАЦІЄЮ ТА
БАНКІВСЬКИМ РЕГУЛЮВАННЯМ
9. Макроекономічна стабілізація є одним із найважливіших чинників, які визначають
позитивні тенденції, що спостерігаються в Україні останнім часом. Хоча уряд і Національний
банк достатньо вміло здійснювали стабілізацію економіки, починаючи з 1999 року, Україна й
надалі матиме проблеми у цій сфері. Ці проблеми можна буде ефективно вирішувати,
спираючись на досягнення останніх років, розробляючи тонші інструменти монетарної
політики та банківського регулювання, швидко й ефективно врегульовуючи справи можливих
банкрутств окремих комерційних банків.
Фіскальна стабільність
10. Успіхи у бюджетній сфері необхідно розвивати й надалі. Для збереження
макроекономічної стабільності уряд повинен забезпечити умови, за яких би база
оподаткування достатньо розширювалася з економічним зростанням. В останні роки
спостерігаються позитивні тенденції у збиранні прямих податків на доходи фізичних осіб і
прибуток підприємств, однак непряме оподаткування (ПДВ і акцизи) залишається
найслабшим місцем. Тягар прямого оподаткування (праці) в Україні вже досить значний
87
порівняно з більшістю інших країн регіону і дедалі більший дисбаланс між прямим і
непрямим оподаткуванням потрібно вирішувати шляхом розширення податкової бази та
поліпшення адміністрування податків. Що стосується ПДВ, то розширення бази
оподаткування вимагатиме скорочення все ще дуже істотних пільг і вжиття заходів щодо
вирішення хронічних проблем цього податку і фінансування заборгованості з його
повернення. Потрібно також продовжувати діяльність, спрямовану на зменшення
квазіфіскального дефіциту і, насамперед, на дотримання дисципліни платежів, встановлення
раціональних цін за електроенергію та житлово-комунальні послуги, та перекласти
адміністрування інших субсидій на державний бюджет.
11. З огляду на старіння населення в Україні та нежиттєздатність нинішньої солідарної
пенсійної системи, основним засобом вирішення проблеми у довгостроковій перспективі є
проведення пенсійної реформи. На щастя, у цій сфері уряд України останнім часом також
досяг відчутного успіху, і ухвала всебічного плану пенсійної реформи у 2003 році є
надзвичайно важливим досягненням економічної реформи. Пенсійна реформа запроваджує
багаторівневу систему і відводить у ній певну роль приватним пенсійним фондам. Метою цієї
реформи є відновлення життєздатності пенсійної системи, зміцнення стимулів до сплати
пенсійних внесків шляхом встановлення зв’язків між рівнями пенсій з доходом, отриманим
протягом життя. У звіті, який підготували для цього Меморандуму Анушич і Петрина (Anusic
and Petrina, 2004), загалом позитивно оцінюється ця реформа, хоч і зазначається, що деякі
важливі невирішені питання потребуватимуть уваги. Результати, одержані за допомогою
побудови моделей, свідчать про те, що життєздатність та раціональність пенсійної
системи можна забезпечити через збільшення пенсійного віку, насамперед для жінок,
переглянувши існуючі пільгові пенсійні виплати, скоротивши програми коригування пенсій на
початковому етапі та впровадивши більш конкретну схему індексації (див. докладніше
Anusic and Petrina, 2004). Ставки пенсійних внесків в Україні вже досить високі. Відповідне
пруденційне регулювання, що стосується нових державних і приватних пенсійних фондів,
зумовлює низку складних проблем. Зважаючи на існування офіційного та неофіційного
соціального страхування і регуляторної бази, яка все ще розбудовується, пенсійні фонди,
очевидно, будуть змушені обмежитися такими безпечними інвестиціями, як, наприклад,
державні облігації та іноземні активи, особливо на початкових етапах своєї діяльності.
Монетарна політика
12. Ефективність монетарної політики в майбутньому залежатиме від підтримки урядом
незалежності Національного банку і від постійного зосередження уваги НБУ на стабілізації та
ефективному банківському регулюванні. У 2003 році нове керівництво НБУ започаткувало
зміну стратегії у напрямі використання операцій рефінансування для підтримки конкретних
пріоритетних секторів та інвестиційних проектів в економіці. З цією метою було створено
спеціальний довгостроковий механізм рефінансування, позики з використанням якого за
станом на вересень 2003 року досягали загалом 600 млн. грн. На щастя, НБУ нещодавно
вирішив ліквідувати цей спеціальний довгостроковий механізм у 2004 році.
13. У політиці стабілізації у 2000–2003 роках використано наявність фактичного балансу
між купівлею органами влади іноземних резервів із надходжень за платіжним балансом і
зростанням внутрішнього попиту на гроші. Стрімке зростання попиту на гроші свідчить про
відновлення довіри до банків після кризи 1998 року та демонетизації. У цій ситуації стала
можливою неінфляційна монетизація, темпи якої значно перевищують темпи зростання ВВП.
Однак із стабілізацією швидкості грошового обігу виникають сумніви щодо можливості
збереження такого балансу в майбутньому, і надходження за платіжним балансом мають
призвести до зростання інфляційного тиску в умовах стабільного валютного курсу. Цей тиск,
спрямований на підвищення реальної вартості гривні, є природним за таких умов, і його вплив
на добробут, споживання та інвестиції в результаті зміцнення гривні може бути навіть
позитивним. Нині додатне сальдо платіжного балансу свідчить про те, що Україна продукує
88
більше, ніж споживає або інвестує, і ефективно заощаджує цю різницю грошей,
накопичуючи іноземні активи.
14. За таких обставин слід приділити особливу увагу належній майбутній політиці
валютного курсу. Неявно фіксований валютний курс був ефективним у стабілізації очікувань
після нестабільності 1998–1999 років. Зважаючи на те, що очікування все ще можна порівняно
швидко дестабілізувати, Національний банк вагався, розглядаючи доцільність відходу від
стабільного номінального валютного курсу. Однак є вагомі причини для того, щоб
Національний банк розглянув можливість запровадження більш гнучкої політики валютного
курсу. У разі підтримки сталого додатного сальдо платіжного балансу, регульоване поступове
підвищення вартості гривні у номінальному вираженні могло би стримувати інфляційний
тиск. Разом з тим органам влади в Україні, можливо, слід уникати поширення очікувань щодо
обов’язкової підтримки ними фіксованого курсу без обмежень. Після можливих різких змін у
платіжному балансі таке зобов’язання могло би призвести до швидкої втрати довіри. Недавній
досвід валютних криз у багатьох країнах свідчить про доцільність впровадження певної
гнучкої валютної політики у “сприятливі часи” замість того, щоб очікувати на “несприятливі
часи”, коли цей крок сприймався би як можливий прояв слабкості та сприяв би дестабілізації
очікувань. Із розширенням торгівлі з Європою і зростанням значення євро для України, у
політиці, спрямованій на стабілізацію валютного курсу, євро слід приділяти більше уваги, ніж
долару США.
15. Загальні можливості монетарної політики, очевидно, можна розширити шляхом
розроблення ефективніших інструментів для регулювання ліквідності, перш за все з огляду на
високу непевність майбутнього попиту на гроші. Зокрема, з цією метою було би дуже корисно
відновити активний продаж ОВДП, поки цей ринок залишається невеликим і
використовується відповідально. Крім переваг від диверсифікації своєї боргової позиції, це
одна з причин того, чому Міністерство фінансів могло би розглянути можливість збільшення
частки внутрішніх запозичень щодо іноземних. Збільшення пропозиції ОВДП дало би також
комерційним банкам відсоткові активи з відносно низьким рівнем ризику для збалансування
значних ризиків у їх поточних портфелях інвестицій.
Регулювання діяльності комерційних банків
16. Регулювання діяльності комерційних банків пов’язане з надзвичайно складними
майбутніми завданнями. Національний банк нині вживає заходів для вдосконалення
банківського моніторингу і встановлює жорсткіші пруденційні вимоги, зокрема, щодо
достатності капіталу та ін. Світовий банк та МВФ підготували Оцінку фінансового сектора за
2002 рік, яка пропонує детальні рекомендації щодо поліпшення нагляду за комерційними
банками та вдосконалення базових пруденційних регуляторних норм відповідно до
Базельських принципів. У 2003–2004 роках НБУ працював, зокрема, у напрямі підтримки й
створення умов для банків, які дозволили б їм збільшити свій капітал, в умовах одночасного
запровадження системи індикаторів раннього попередження проблем, що виникають у
комерційних банках. Незважаючи на те, що ці заходи повинні дати хороші результати для
розвитку ефективного банківського регулювання, слід також усвідомлювати, наскільки важко
оцінити більшість пруденційних норм і виконати їх в сучасних умовах в Україні. Це
насамперед стосується банків, чиї фінанси мають складні зв’язки з великими фінансово-
промисловими групами. Слід зазначити, що у главі 1 розглядалися сприятливі умови,
пов’язані з розвитком банківського сектора. Це, перш за все, обмежувальна політика
рефінансування, дуже обмежене страхування депозитів, малі розміри ринку міжбанківських
позик і нинішня формальна платоспроможність більшості працюючих банків. Сукупність цих
чинників свідчить про те, що Національному банку необхідно мати засоби для попередження
системного ризику або неймовірно високих фіскальних витрат в результаті можливого
банкрутства окремих банків.
89
17. Національний банк повинен бути послідовним і наполегливим у цьому питанні.
Факти свідчать, що низька капіталізація та дедалі гостріша конкуренція спонукають значну
кількість українських банків приймати стратегію діяльності, пов’язану з надмірним ризиком.
За таких обставин дуже важливо, щоб банки усвідомили, що вони самі повинні брати на себе
ризики своїх операцій, що у майбутньому у випадку неплатоспроможності держава не
надаватиме їм допомоги і вони зазнають банкрутства та ліквідації. Сподівання на кредити
Національного банку викривить стимули та заохочуватиме до ще більш ризикованої
поведінки, яка призведе до підвищення ймовірності системного ризику. З огляду на це для
уряду і Національного банку було би великою помилкою реалізувати план розширення
страхування депозитів на цьому відрізку часу; доступ до рефінансування НБУ має
залишатися дуже обмеженим. Зростання депозитів було дуже швидким та адекватним за
відсутності такого розширеного страхування. Насправді, оскільки деякі банки, які опинилися
в скрутному становищі, можуть вдаватися до підвищення ставки відсотків за депозитами
населення у відчайдушній спробі збільшити ліквідність, уряд, очевидно, має проінформувати
населення, що депоненти не повинні бути повністю впевненими у правильному виборі банку
для утримання рахунків. Довіра депонента не є позитивним явищем у випадку, коли вона
ґрунтується на помилці. Крім того, Національний банк повинен розглянути можливість
обмеження державного страхування депозитів або навіть права на роботу з депозитами
населення для тих комерційних банків, які не відповідають особливо жорстким пруденційним
вимогам щодо мінімуму капіталу, його достатності та інших показників. Допоки банки
працюють із своїми власними коштами на свій власний ризик недостатня капіталізація або
порушення пруденційних вимог не можуть спричинити значного соціального ризику або
витрат. Отже, шлях до успіху в регулюванні комерційних банків у коротко- та
середньостроковій перспективі залежить від зобов’язання банків до якомога більшої
інтерналізації своїх власних ризиків та управління банкрутством окремих банків у чітко
визначений і швидкий спосіб, який дозволяє уникати системного ризику і дестабілізації
очікувань населення. Це важке, але здійсненне завдання для уряду і Національного банку
України.
18. Життєздатний розвиток банківського сектора і фінансового посередництва також
залежить від заходів, спрямованих на зміцнення прав кредиторів у випадку невиконання
зобов’язань з погашення комерційних кредитів. Надзвичайно важливою метою є створення
умов, за яких банки можуть швидко конфіскувати забезпечення у випадку невиконання
зобов’язань за забезпеченими кредитами. Україні нині ще дуже далека від досягнення цієї
мети, що перешкоджає розвитку фінансових ринків і зумовлює зростання ризиків
комерційного кредитування. Позикодавці та позичальники виграють за умови вжиття заходів
у цій сфері. Проблемам прав кредиторів, включаючи питання забезпечення позик, приділено
особливу увагу в нещодавній Оцінці фінансового сектора, виконаній МВФ і Світовим банком.
Сподіваємося, що прийняття нового закону “Про гарантії прав кредиторів” справить
позитивний вплив на вирішення цих проблем.
ДОТРИМАННЯ ЗОБОВ’ЯЗАНЬ ЩОДО ВПРОВАДЖЕННЯ СПРАВЕДЛИВОГО ТА
СТАБІЛЬНОГО ЗАКОНОДАВСТВА І РЕГУЛЮВАННЯ
Податкові та інші базові регулювання
19. З огляду на високий рівень політичної та економічної нестабільності у 90-х роках,
економічна політика в Україні, зрозуміло, зосереджувала увагу на короткострокових
проблемах і питаннях. Органи державної влади за умов кризового управління постійно на
власний розсуд вносили зміни до законів, нормативно-правових актів та інших вимог.
Незважаючи на зміцнення макроекономічної стабільності та інші позитивні тенденції, що
спостерігаються в економіці останнім часом, у стратегічній політиці України за інерцією
значною мірою зберігається надто короткозора орієнтація. Порівняно сприятливі умови
останніх років дають чудову можливість для вдосконалення економічної політики і боротьби
90
з “економікою інсайдерів” шляхом перенесення основної уваги на виконання
зобов’язань щодо досягнення довгострокових цілей, які відповідають завданням реалізації
Європейського вибору.
20. Українська економіка сплачує високу ціну за надмірну короткозорість та сваволю у
впровадженні економічної політики та регулювання. Вирішення на власний розсуд
державними чиновниками значної кількості важливих регуляторних питань, як це
відбувається сьогодні, є одним із найважливіших компонентів “економіки інсайдерів” і ще
більше посилює думку ділових кіл про необхідність встановлення двосторонніх відносин з
урядом і регуляторними органами. Зосередження уваги на підтримці поточних потреб різних
секторів, регіонів та організацій зумовлює витрачання ресурсів на постійне лобіювання та
перекладання економічної відповідальності за особисті збитки на уряд. Життєздатне ділове і
регуляторне середовище вимагає стабільності. Результати останніх оглядів бізнесу
підтверджують, що нестабільність законодавства і регулювання залишається основною
проблемою українських підприємців та інвесторів. Врешті-решт, недостатня впевненість у
стабільності базових законів і регуляторних норм перетворюється на політичну
невизначеність щодо напряму майбутніх змін у країні в цілому. Отже, уряд має взяти на себе
ініціативу та визначити свій рішучий намір створити в Україні регуляторне середовище,
сприятливе для інвестицій та економічного зростання, наближене до стандартів ЄС.
21. Україна, очевидно, досягне значних успіхів, зосередивши увагу на заходах,
спрямованих на уникнення несподіваних змін стратегічної політики та адміністративного
втручання в роботу ринків. Ділове середовище в Україні потерпає від несприятливого
очікування того, що регуляторне середовище може раптом несприятливим чином змінитися
на розсуд державних чиновників. 2003 рік засвідчив два важливі негативні приклади таких
змін: нещодавнє рішення про зміну митних процедур для експортерів нафти як офіційний
спосіб змусити іноземних інвесторів продавати нафту на внутрішній ринок за нижчими
цінами було дуже загрозливим сигналом для ділових кіл; запровадження адміністративних
обмежень у сільському господарстві у 2003 році також погіршило умови для інвестицій в
цьому секторі. Іноземні інвестиції в нафтопереробну промисловість, що охоплювали значні
накладні витрати для модернізації обладнання, є свідченням основного успіху в залученні
прямих іноземних інвестицій і визначним чинником нещодавнього зростання українського
товарного експорту. Дія цих нових регуляторних норм може завдати навіть більшої шкоди
через їх опосередкований вплив на очікування майбутніх потенційних інвесторів, ніж через
прямі витрати, пов’язані з тимчасовими спотвореннями в роботі ринків. Уряд України
повинен насамперед протидіяти такій ситуації, коли до регуляторних норм або податкових
правил будуть внесені зміни з метою викачування додаткових прибутків з інвесторів після
вкладення ними капіталу (після того, як вже будуть понесені початкові витрати). Цієї мети не
можна досягти в умовах політики, яка спирається лише на короткозору перспективу. Уряд
повинен розробити довгострокову стратегію та завоювати хорошу репутацію, утримуючи
базову регуляторну стабільність.
22. На думку українських підприємців, швидка зміна податкових норм залишається одним
із основних джерел регуляторної нестабільності і є серйозною перешкодою у створенні
сприятливого середовища для бізнесу та інвестицій, для подальшого зменшення обсягів
тіньової економіки та поліпшення ситуації із збиранням податків. Незважаючи на те, що
створення ефективної податкової системи в Україні, безперечно, потребуватиме подальших
структурних змін, насамперед заходів щодо розширення бази оподаткування, зменшення
відносного тягаря прямих податків і вирівнювання податкових умов, уряд має усвідомлювати,
що надмірно різке коригування податкових ставок і норм завдасть значної шкоди як бізнесу,
так і надходженням до державного бюджету. Основоположна податкова реформа, здійснена у
2004 році, забезпечить центральним органам влади можливість зосередити увагу на підтримці
більш високої стабільності основних податкових норм. Усвідомлення більшої стабільності
91
податкових умов вже саме собою може справити вагомий позитивний вплив на
середовище для бізнесу та інвестицій у країні.
23. Проблема нестабільності податкових норм викликає особливе занепокоєння малих
підприємств і підприємців. Нинішній граничний рівень доходів, що дає право на застосування
спрощеної податкової системи, є дещо проблематичним, оскільки створює стимули для
збереження малих розмірів підприємств. Інфляція поступово зробила поточний (номінальний)
граничний рівень ще меншим в реальному вираженні. Однак, зважаючи на те, що звуження
цього граничного показника вимагає збільшення податкового тиску на малі підприємства, цей
розрив можна зменшувати лише поступово, забезпечуючи збереження максимального ступеня
стабільності, можливо, навіть згідно з попередньо оприлюдненим графіком. Останні
пропозиції та дискусії в уряді щодо можливого різкого зростання спрощеного податку мали
негативний вплив на очікування і нещодавній поступ у зменшенні розмірів тіньової економіки
в секторі дрібного бізнесу міг би потенційно змінити напрям на зворотній.
24. Стабільність і прозорість – також важливі умови і для інших регуляторних норм, що
впливають на бізнес. Як і оподаткування, сприятливе середовище для бізнесу та інвестицій в
Україні вимагає кодифікації та стабільності регуляторних норм щодо ліцензій, інспекцій,
митних правил, дозволів, верхніх лімітів цін (в умовах регульованої монополії) та інших сфер.
У багатьох випадках обов’язкове виконання справедливих і стабільних регуляторних правил
може вимагати створення регуляторних органів, які були б значною мірою незалежні від
поточних рішень органів влади. Нижче розглядається надзвичайно важливий приклад
регулювання в енергетичному секторі.
Бюджетне управління
25. Бюджетне управління в Україні є основним прикладом надто короткозорої політики,
що базується на інерції останніх років. Бюджетний процес нині приділяє замало уваги
питанням, що виходять за межі періоду одного бюджетного року. Крім того, багато категорій
річного бюджету зумовлені інерцією попередніх років і, по суті, повторюють минулі
асигнування без всебічної оцінки існуючих програм з точки зору їх раціональності,
ефективності та досягнення конкретних цілей.
26. Подальше створення численних різноманітних цільових державних програм в Україні
є безперечним свідченням цієї останньої проблеми. Наприкінці 2003 року в Україні діяло
понад 150 цільових державних програм, більшість були структурно застарілі й абсолютно не
пов’язані з бюджетним процесом як таким. Ці програми, як правило, розроблені в
декларативному форматі; спонсори програм наполягають на включенні до документів дуже
широких принципів державної підтримки, але неспроможні виконати зобов’язання щодо
конкретних обсягів державного фінансування. Як правило, ці програми мають обмежений
вплив на реальні рішення про асигнування державних коштів. Крім того, більшість існуючих
цільових програм потерпають від нечітко визначених загальних цілей, відсутності ефективних
механізмів моніторингу та недостатніх консультацій з потенційними бенефіціаріями.
27. Фіскальну політику можна значно зміцнити шляхом прийняття низки чітко
визначених і реалістичних середньострокових пріоритетів і цілей. Ці пріоритети слід
визначати на основі відкритих громадських обговорень та глибинного аналізу поточних
тенденцій, остаточної форми яким, зрештою, буде надано політичним рішенням на вищому
рівні влади. Після прийняття такого рішення ці середньострокові пріоритети і принципи
мають бути обов’язковою базою для підготовки річних бюджетів; після затвердження їх
необхідно буде щороку переглядати та оновлювати у рамках звичайного бюджетного процесу.
Нині в Україні з більш чіткого визначення і прийняття конкретних стратегічних пріоритетів і
цілей отримають користь, зокрема, такі сфери:
92
• середньострокові параметри для пакета ресурсів: прийнятний рівень
податкового тягаря, спосіб виконання боргових зобов’язань, розподіл витрат за
рівнями органів влади тощо;
• реструктуризація витрат у соціальних секторах для підвищення їх ефективності та
забезпечення вирівнювання;
• плановий перехід від негрошової до адресної соціальної допомоги;
• жорсткі графіки поступової ліквідації різних бюджетних субсидій та інших форм
державної підтримки;
• встановлення чіткого зв’язку між чинною реформою державного управління,
реформою міжбюджетних відносин і змінами у структурі витрат;
• концентрація існуючих фіскальних ресурсів в основних сферах, включаючи державні
інвестиції;
• забезпечення підтримки річним бюджетним процесом необхідної середньострокової
регуляторної стабільності.
28. Український бюджетний кодекс запровадив вимогу (стаття 38) щодо підготовки
трирічних макроекономічних та фіскальних прогнозів. Уряд розробляє ці прогнози щороку,
починаючи з 2000 року, і додає їх до річного проекту Закону про бюджет для подання на
розгляд до парламенту. Ця практика є важливою передумовою для вдосконалення
фіскального управління та переходу до довгострокової орієнтації політики. Однак нині
трирічні прогнози мають значні недоліки у формі, статусі та термінах у межах бюджетного
календаря. Вони є описовими за характером і призначені лише для інформування розробників
політики, які займаються коригуванням політики та перерозподілом ресурсів. Однак
найкраща практика у фіскальному управлінні означає, очевидно, супроводження цих
прогнозів нормативним середньостроковим фіскальним планом, який містить офіційні
рішення та пріоритетні завдання уряду. Згадані прогнози також не можуть забезпечити
галузеві міністерства нормативною базою для їх річних бюджетних розробок. Зокрема, вони
не визначають лімітів видатків міністерств і, отже, не мають річних обмежень для бюджетних
запитів. Ці прогнози також не є всебічними, оскільки не охоплюють усього комплексу
державних витрат, наприклад Пенсійний фонд.
29. В одному з останніх звітів Світового банку про бюджетний процес в Україні (Світовий
банк, 2002) наведені детальні рекомендації щодо зміцнення стратегічної орієнтації
бюджетного процесу. Ці рекомендації зберігають свою актуальність. Зокрема, у зазначеному
звіті Світового банку запропоновано40:
• розширити роль Міністерства фінансів у фіскальному прогнозуванні, підготовці та
координації бюджету;
• розробити офіційний щорічно оновлюваний трирічний план видатків бюджету
(середньостроковий план видатків бюджету – СПВБ) в межах річного бюджетного
циклу та пов’язати річну Бюджетну резолюцію з цілями і завданнями СПВБ;
• запровадити систему бюджетних лімітів для галузевих міністерств (тобто, пакети
галузевих ресурсів) на трирічний період, яка сприятиме підвищенню рівня
прогнозованості на галузевому рівні;
• розширити повноваження галузевих міністерств у підготовці галузевих бюджетів (у
межах встановлених лімітів) і підвищити відповідальність міністерств за
результати цієї політики;
• підготувати трирічні програми витрат, що містять погоджені базові цілі, показники
моніторингу і низку галузевих програм із визначеною вартістю.
30. Наприкінці 2000 року, за підтримки міжнародних технічних консультантів,
Міністерство фінансів вже зробило спробу включити деякі згадані рекомендації в проект
40
Див. також: World Bank, 1997, Public Expenditure Management Handbook, Washington. DC.
93
резолюції уряду з питань реформи бюджетного процесу. Однак цей проект не
був завершений. Розділ про СПВБ також можна було б додати до Бюджетного кодексу. Цей
розділ визначав би цілі, терміни, ролі та відповідальність за підготовку, ухвалення і
реалізацію СПВБ. Необхідно також переглянути бюджетний календар з тим, щоб включити до
нього етапи, пов’язані із щорічним оновленням СПВБ, і дати більше часу галузевим
міністерствам для розроблення своїх подань у межах галузевих лімітів для узгодження з
Міністерством фінансів.
Регулювання енергетичного сектора
31. Регулювання енергетичного сектора та природних монополій, очевидно, також матиме
зиск від застосування довгострокового підходу, який зобов’язує до дотримання стабільних,
раціональних і прозорих правил. В межах такого підходу можливо підвищити економічну
ефективність, запровадити стимули в енергетичних компаніях, забезпечити майбутню
життєздатність енергетичного сектора в цілому і зробити енергетику більш привабливою для
внутрішніх та зовнішніх інвесторів. Цей підхід охоплює програми і заходи, що передбачають:
• забезпечення умов, за яких регулювання буде прозорим, чесним і практично
незалежним від поточних рішень уряду;
• відповідність регулювання стимулам до зменшення витрат в енергетичних компаніях;
• підвищення середніх тарифів на енергію і комунальні послуги до обґрунтованих (що
забезпечують відшкодування витрат) рівнів за умов одночасного зменшення
перехресного субсидування і надання прямих (бюджетних) компенсацій бідним
домогосподарствам;
• запровадження більш раціонального ціноутворення у вугільному секторі та зменшення
бюджетних субсидій у цей сектор згідно з жорстким попередньо узгодженим
графіком.
32. Перші два комплекси заходів вимагають відповідального дотримання ефективної,
чесної та стабільної регуляторної бази, яка може спиратися на важливі успіхи, що їх Україна
вже досягла у цій сфері. Це, зокрема, чітко визначені та зрозумілі методології прив’язки цін
на комунальні послуги до інформації про витрати таким чином, щоб майже не залишалося
можливості для дискреційного втручання уряду. Регуляторні норми щодо верхнього ліміту
цін або норми прибутку мають бути сталими упродовж середньострокового періоду,
включаючи в оптимальному випадку офіційні зобов’язання щодо дотримання правила
розподілу між виробниками і споживачами додаткових прибутків у результаті зменшення
витрат. Різні країни застосовують різні підходи для підтримки гідних довіри зобов’язань щодо
динамічного регулювання. Для того, щоб ускладнити процедуру внесення змін до
регуляторних норм і збільшити її вартість впродовж певного (сталого) періоду, можна
розробити обов’язкові юридичні процедури. Зусилля розробників регуляторних норм та уряду
можна об’єднати шляхом чітко сформульованих законів (чилійський досвід) або положень
про захист, що містяться в ліцензіях (досвід Великобританії). Спіллер (Spiller, 1994) доводить,
що чилійський підхід може бути більш ефективним в Україні, яка має відносно слабку судову
систему.
33. Підвищення тарифів на комунальні послуги до рівнів відшкодування витрат,
включаючи відшкодування довгострокових (інвестиційних) витрат, має надзвичайно важливе
значення для забезпечення життєздатності енергетичного сектора, заохочення до
раціонального та ефективного використання енергоресурсів та залучення необхідних
приватних інвестицій. Як зазначено в попередній главі, існування надлишкових потужностей
у значній частині енергетичного сектора дало змогу йому функціонувати протягом тривалого
періоду за низьких капіталовкладень. Тому в регулюванні цін цьому компоненту витрат не
приділяли значної уваги. Але таку стратегію не можна буде підтримувати протягом тривалого
часу, адже стан інфраструктури в газовому секторі стає дедалі гіршим. У контексті розгляду
Російською Федерацією довгострокових стратегій для європейських трубопроводів Україні
94
слід скористатися цією нагодою, щоб висловити рішуче запевнення у
довгостроковій життєздатності своєї системи трубопроводів як ефективного
транспортувальника російського газу. Навіть без врахування більшості витрат на інвестиції,
понад 60 % усіх підприємств у секторі водо-, газо- та електропостачання в Україні є
збитковими. Тягар високих середніх тарифів на енергію для виробників можна зменшити
шляхом зменшення (нині значного) перехресного субсидування споживачів виробниками.
Одночасно необхідно також запровадити середньострокову програму адресної допомоги для
потенційно бідних домогосподарств з безпосередньою компенсацією підвищення цін на
енергію. Реалізація таких цілей, безперечно, вимагає довгострокового бачення та координації.
Ці заходи можна також координувати за допомогою орієнтирів для вдосконалення управління
і діяльності газової монополії “Нафтогаз України” та інших енергетичних компаній, як це
зазначено нижче.
34. Економічні збитки і державні субсидії у вугільному секторі залишаються одним із
найбільш політично і соціально складних питань в Україні. Високі економічні збитки
вугільних шахт спричинені сукупністю економічних, регуляторних і політекономічних
питань. На жаль, деякі шахти абсолютно нежиттєздатні і потребують закриття на основі
комплексних планів, які вирішують тимчасові соціальні та екологічні проблеми у відповідних
регіонах. Певна кількість збиткових шахт напевне була би життєздатною у більш
раціональних економічних умовах. З огляду на доступ до бюджетних субсидій бізнес-групи у
вугільному та металургійному комплексах мають стимули до концентрації збитків у гірничо-
видобувному секторі за допомогою трансфертних цін або іншим шляхом. Це одна з причин
нинішнього заниження цін на вугілля до рівнів, що не перевищують раціональні41. Основне
завдання уряду полягає в тому, щоб припинити цю політекономічну гру. Мінімальні ціни
мають бути врегульовані на рівнях, що забезпечать прибутковість життєздатних шахт,
але не перевищуватимуть альтернативної вартості імпортованого вугілля. У процесі
розроблення політики субсидій у вугільну промисловість особливу увагу слід приділити
розриву залежності між рівнями підтримки і поточними або останніми економічними
збитками. Необхідна тверда політична воля для підтримки більш довгострокових намірів
щодо поступового зниження обсягів субсидій згідно з графіком. Це припинить процес
концентрації збитків у вугільній промисловості і відкриє реальну картину стану справ у
галузі. Україна може скористатися дуже успішним досвідом Росії, де дотримання жорсткої
політики урядом, орієнтованої на зменшення субсидій у вугільний сектор, стало підтримкою
зусиль, спрямованих на широкомасштабну реструктуризацію та активне економічне
оздоровлення цього сектора42.
35. Зазначений підхід щодо зменшення та раціоналізації субсидій у вугільний сектор є
відображенням загальної стратегічної проблеми зменшення субсидій і зміцнення бюджетних
обмежень таким чином, щоб це було політично прийнятним шляхом і створювало якнайменші
тимчасові соціальні труднощі. Незважаючи на можливість застосування різних підходів,
заслуговує на увагу один важливий момент: наявність субсидій не заперечує можливість
введення жорстких бюджетних обмежень і пов’язаних з ними стимулів. Жорсткі бюджетні
обмеження можна встановити шляхом розриву залежності субсидій від останніх або
поточних економічних збитків. Незважаючи на те, що непевність умов вимагає принаймні
деякої гнучкості у цьому питанні, стимули в Україні можна забезпечити шляхом послаблення
цієї залежності. В деяких випадках, наприклад у згаданій вище вугільній галузі, може бути
доречно повністю ліквідувати цю залежність на основі середньо- або довгострокових
зобов’язань, які передбачають стале зниження рівнів субсидій згідно з графіком. Цей підхід
може також підтримати створення політично сприятливих умов для зменшення субсидій і
мінімізації несприятливих соціальних наслідків. Попередньо оприлюднене рішення про
поступове зменшення субсидій інформує підприємців про наміри уряду, дозволяє визначити
організаціям чіткі рамки планування для пристосування до нових умов. Цей підхід також
41
Детальний аналіз див.: Ukraine: the Major Problems… (2003).
42
Див.: Artemiev and Haney (2002).
95
зменшує до мінімуму політичні негаразди, які могли би виникнути навколо змін у політиці,
позбавляє державних чиновників права на свій розсуд приймати у поточній роботі політично
складні рішення про визначення рівнів субсидій і передбачає ефективну координацію дій в
умовах додаткової середньо- та довгострокової бюджетної допомоги для зменшення
тимчасових соціальних труднощів.
СПРИЯННЯ ЧЕСНІЙ КОНКУРЕНЦІЇ ТА РОЗВИТКУ ПРИВАТНОГО СЕКТОРА
36. Зростання приватного сектора та посилення конкуренції мали вирішальне значення для
позитивних зрушень, які відбуваються останнім часом в Україні. Разом із тим результати
огляду, які наводилися в попередній главі, свідчать про те, що середовище для бізнесу
продовжує потерпати від високого ступеня невизначеності, нерівних економічних умов та
вибірковості у застосуванні законів і регуляторних норм. У такому непевному і
недосконалому регуляторному середовищі фірми і бізнес-групи часто неохоче відкривають
розкривають інформацію про свої різнобічні види діяльності, переймають більш високі
стандарти корпоративного управління або активно залучають іноземні інвестиції. Розподіл
ресурсів стає викривленим і не відповідає вимогам справжньої конкуренції, збільшення
прибутковості. Природно, що таке середовище сприяє корупції. Перехід від економіки, яка
базується на спеціальних пільгах, до економіки, в якій реально гарантується верховенство
права, є центральним завданням у реалізації Європейського вибору та досягненні стабільного
економічного зростання із забезпеченням соціальної справедливості.
37. Відсутність однакових правил для всіх підприємств в Україні є дзеркальним
відображенням “економіки інсайдерів”, і для її подолання необхідно застосувати комплексний
підхід на зразок описаного вище у цій главі. Важливою частиною такої стратегії мають бути
заходи, конкретно спрямовані на підтримку чесної конкуренції, що означає впровадження
регулювання, більш уніфікованого в усіх секторах економіки, підвищення ефективності
конкурентної політики, реформування судової системи, забезпечення дотримання
мінімальних стандартів корпоративного управління та пожвавлення процесу приватизації на
прозоріших і справедливіших засадах. У багатьох перелічених сферах уряд може використати
ті досягнення, що їх вдалося досягти протягом останніх років. Зазначені заходи, крім іншого,
можуть допомогти реалізувати значний потенціал сектора малого бізнесу у створенні нових
робочих місць, полегшенні переведення ресурсів від збиткових до прибуткових видів
діяльності та пристосуванні до ринкових умов, що швидко змінюються. Важливе значення для
новостворених приватних фірм і підприємців успішного здійснення економічного переходу
підтверджується низкою емпіричних досліджень43. Завершення реформи в аграрному секторі
разом із формуванням ефективних ринків землі стане для України рішучим кроком уперед на
шляху реалізації її економічного потенціалу.
Створення однорідного регуляторного середовища
38. Глава 2 доводить, що Україна досягла останнім часом значних успіхів у зменшенні
кількості та обсягу податкових пільг і вилучень. Але рішуче скасування податкових пільг і
вилучень має і надалі залишатися основною метою. Це стосується спеціального податкового і
митного режиму в так званих спеціальних економічних зонах та “територіях пріоритетного
розвитку”, які охоплюють приблизно 10 % території України. В нещодавньому дослідженні
уряду зроблено висновок, що залучення іноземних та інших інвестицій цими зонами було
здебільшого неефективним і використання переваг цих зон було сконцентроване у відносно
більш розвинутих регіонах, зокрема в Донецькому регіоні44. Як це не парадоксально, але
функціонування спеціальних економічних зон може мати результати, прямо протилежні тим, з
метою досягнення яких вони створювалися, посилюючи переконання інвесторів, що
регуляторне середовище в Україні складне, несправедливе і, крім того, у будь-який момент
43
Див., наприклад: Jackson, Klich, and Poznanska, K. (1998), Blanchard (1997), and World Bank (2002).
44
Особливості правового режиму… (2003); Результаты функционирования… (2003).
96
може бути змінене. Спеціальні економічні зони можуть бути використані також для
отримання додаткових прибутків від трансфертних цін та застосування інших схем.
Послідовне дотримання однакових умов оподаткування відповідає створенню єдиної
“спеціальної економічної зони” в межах усієї країни, що справлятиме значний позитивний
вплив на розвиток бізнесу і залучення інвестицій. Нещодавній мораторій, накладений урядом
на створення нових спеціальних економічних зон та на надання нових пільг підприємствам,
що працюють у нині існуючих зонах, є кроком на правильному шляху.
39. Хронічну проблему реструктуризації сум заборгованостей за поверненням ПДВ, яка
покладає непотрібний тягар на експортерів і продовжує підривати довіру до державної
фінансової системи, необхідно вирішити якомога скоріше. Ця проблема була також поширена
в інших країнах з перехідною економікою. Незважаючи на те, що розмежування між
законними та шахрайськими вимогами щодо повернення ПДВ може бути дуже непростим у
нинішніх умовах в Україні, уряд, очевидно, може зміцнити довіру до себе, відкривши свої
бухгалтерські книги, що стосуються цього питання, і залучивши міжнародних експертів
безпосередньо до участі у створенні ефективного механізму вирішення зазначеної проблеми.
40. Вибіркове застосування та виконання законів і регуляторних норм є дуже складною,
хоча й не менш серйозною проблемою в оцінках українських підприємств. Економічна
політика і реформи повинні бути спрямовані на вирішення цієї проблеми. Одним із
найважливіших напрямів реформи є подальше зміцнення судової влади як відповідальної
інституції, яка забезпечує виконання законодавства. Цю мету можна досягти лише з часом
разом з поліпшенням навчання, оплати праці та моніторингу суддів. Інші важливі питання
вибіркового виконання законів пов’язані з антимонопольною політикою та діяльністю
місцевих органів влади, про що йдеться далі. Як підкреслюється в подальшому обговоренні,
закони та нормативно-правові акти повинні виконуватися державними підприємствами так
само, як це роблять приватні підприємці.
Розширення обсягу діяльності та повноважень антимонопольних органів
41. Органи, що займаються питаннями конкуренції – Антимонопольний комітет (АМК) –
повинні відігравати центральну роль у підтримці рівних економічних умов і в подоланні
проблем нечесної конкуренції та змови. Україна прийняла базове антимонопольне
законодавство у 2002 році, яке, на загальну думку, відповідає найкращій міжнародній
практиці. Основне завдання полягає в тому, щоб зробити це законодавство більш ефективним
в умовах України. Антимонопольний комітет поступово розширює свою діяльність щодо
моніторингу компаній, які володіють домінуючими частками ринків, і забезпечує
відповідність державного законодавства на регіональному та місцевому рівні вимогам чесної
конкуренції. Незважаючи на це, як зазначалося більш детально в матеріалах, підготовлених
для цього Меморандуму Кілієвичем (Kiliievich, 2004), нині ефективність діяльності
Антимонопольного комітету обмежується деякими чинниками.
42. Вважаючи своїм завданням моніторинг законодавства і діяльності органів влади з
метою виявлення можливих порушень чесної конкуренції, АМК нині працює в умовах надто
великої залежності від центральних органів влади і Верховної Ради. Більш незалежний АМК
повинен відповідати також за моніторинг можливих порушень на центральному рівні влади
та за доведення цих потенційних порушень до відома органів влади, громадськості, Верховної
Ради та судових органів.
43. АМК має недостатні повноваження для того, щоб змусити місцеві державні
адміністрації діяти згідно із своїми рішеннями про скасування або припинення дії
неконкурентних законів. Нині виконання цих рішень АМК пов’язане з тривалим судовим
процесом, який потребує значних витрат. Крім того, незважаючи на судове рішення, місцеві
адміністрації не обкладаються штрафами або іншими санкціями протягом терміну, під час
якого вони відмовлялися виконувати рішення. Отже, місцеві органи влади мають мало
97
стимулів до виконання рішень, і навіть рішення, прийняті судом, можуть бути
нейтралізовані наступним прийняттям низки нових нормативних актів, які так само можуть
оскаржуватися. Таким чином, допоки суди не відхилять рішення АМК, останній повинен мати
право стягувати значні штрафи або застосовувати інші санкції до органів виконавчої влади
та інших установ за недотримання ними його вимог.
44. Природа “економіки інсайдерів” обмежує спроможність АМК здійснювати моніторинг
і оцінку потенційної грабіжницької та неконкурентної поведінки або поведінки змови. АМК,
подібно до інших органів влади, матиме користь від кращого розуміння та аналізу відносин
між різними фірмами та організаціями в межах однієї фінансово-промислової групи. Крім
того, беручи до уваги нинішнє поширене проведення de facto фіскальної політики на
місцевому рівні влади через неофіційні “тіньові бюджети”, правові засади для моніторингу і
контролю цієї діяльності органами, що займаються питаннями конкуренції, недостатні. Отже,
ефективність антимонопольної політики в Україні залежить від успіхів у здійсненні
загального переходу від “економіки інсайдерів” до верховенства закону.
Пожвавлення процесу приватизації
45. Після передачі більшої частини державних активів у приватну власність процес
приватизації став повільнішим і складнішим, що природно. Проте є кілька питань, які
заслуговують на особливу увагу. Тривають численні дискусії, які стосуються управління
частками державного майна, що залишилися в структурі власності багатьох приватизованих
підприємств. Верховодіна та інші (Verkhovodina et al., 2004) і Леонов (Leonov, 2004)
підсумували кількість пов’язаних з приватизацією скандалів, які здебільшого стосуються
“спонтанної приватизації.” Застосовуючи різні схеми, бізнес-групи досягли успіху в розмитті
частки власності держави або в декапіталізації приватно керованих фірм, які є частково
державними, шляхом перенесення цін, продажу активів або навмисного накопичення боргів.
Пасхавер (Paskhaver, 2003) пов’язує нещодавню хвилю спонтанної приватизації з повільнішим
періодом офіційної приватизації після 2001 року. На додаток до цього, держава, як правило,
не має можливості забезпечити ефективне і незалежне представництво своїх членів в радах
директорів у цих компаніях, як власник малої частки їх акцій45. Тому, як було рекомендовано
багатьма спеціалістами та організаціями, уряду України доцільно продати решту пакетів
державних малих часток акцій якомога скоріше, бажано через аукціони з мінімальними
обмеженнями. По-друге, уряд повинен продовжувати роботу над прийняттям чіткої
стратегії приватизації решти державних активів, щодо залишення яких у державній
власності немає крайньої необхідності. Це не лише дасть сильний поштовх самому
приватизаційному процесу, а й слугуватиме додатковим сигналом бізнесовим колам про
рішучість уряду надавати загальну підтримку розвитку приватного сектора.
Подальша реалізація аграрної реформи і розвиток ринків землі
46. Проведення справжньої деколективізації у сільському господарстві було однією з
найважливіших реформ останніх років. З огляду на масштаби реформи, нинішній період
характеризується досить високим ступенем дезорганізації в багатьох регіонах. Уряд може
допомогти подолати цей складний перехідний етап у сільському господарстві, надаючи чіткий
і однозначний сигнал про свої наміри завершити процес створення і захисту прав власності в
аграрному секторі та розвитку приватних сільськогосподарських ринків. Розвиток ринків
сільськогосподарських земель має забезпечити істотне поліпшення організованості та
ефективності економіки села. Можливість використовувати землю як заставу сприятиме
ширшому наданню комерційних кредитів в аграрному секторі, включаючи кредитування
дрібних фермерів. Реформа в сільському господарстві пов’язана також і з важливими
соціальними питаннями, насамперед, з’являється необхідність розробити ефективну
соціальну політику, яка забезпечить вирішення проблем, зумовлених скороченням зайнятості
45
Див. аналіз цього і пов’язаних з цим питань див.: Leonov and Zhuk , 2002.
98
в сільському господарстві та (часто) недостатніми ресурсами місцевих органів
влади, які не дають змоги компенсувати зменшення соціальної підтримки, яку раніше
надавали великі (колективні) господарства.
Вдосконалення управління та роботи державних підприємств
47. Роль уряду в управлінні та роботі підприємств, які залишаються в державній
власності, часто була надто пасивною та поблажливою до зловживань керівництва. Одним із
прикладів може бути велика нафтогазова компанія “Нафтогаз України”. Уряду доцільно
використати своє право власності в цій компанії для того, щоб вимагати посиленого нагляду,
більш відкритого та детального фінансового аудиту, комплексного (окремого для різних
підрозділів) обліку виробництва, транспортування, зберігання та збуту газу, а також
відділення активів, не пов’язаних з основною діяльністю компанії. Допоки детальний і
окремий для різних підрозділів облік, що пройде аудиторську перевірку, не відкриє повної
картини у газовому секторі, ефективне управління “Нафтогазом України” буде надзвичайно
складним. Крім того, низка підприємств, що залишаються в державній власності,
продовжують працювати в умовах слабшої фінансової дисципліни та м’якших бюджетних
обмежень, ніж їхні приватні партнери. Парадоксально, але це ставить державні підприємства
у невигідну ситуацію, оскільки страх перед неплатежами підриває довіру до них в ринкових
трансакціях. Надання державним підприємствам з м’якими бюджетними обмеженнями
дозволу здійснювати операції на ринках створює також можливості для крадіжок державних
ресурсів за допомогою застосування різноманітних схем. В інтересах чесної конкуренції та
захисту державних активів слід вжити заходів, щоб державні підприємства працювали за такої
самої ринкової та платіжної дисципліни, як і їхні приватні партнери. Для цього держава має
виконувати активну роль як основний акціонер у здійсненні контролю за керівниками
підприємств і в звільненні тих керівників, які працюють неефективно.
Дотримання базових стандартів корпоративного управління та розкриття інформації
48. Розроблення в Україні стандартів корпоративного управління, які відповідають
наближенню до стандартів ЄС, буде важливим і складним завданням у боротьбі з
“економікою інсайдерів” і реалізацією Європейського вибору. Навіть якщо уряду вдасться
забезпечити прийняття прогресивного законодавства у цій сфері, бізнес-групи
використовуватимуть прогалини в законах і нормативних актах доти, поки вони самі не
будуть зацікавлені у створенні свого позитивного іміджу на ринках. Як підкреслювалося
вище, бажання українських бізнес-груп впроваджувати в свою діяльність вищі стандарти
корпоративного управління та розкриття інформації залежатиме від їхніх загальних очікувань
щодо напряму руху країни, а отже, і всієї політики та програми реформ уряду. У цій програмі
реформ потрібно в будь-якому разі надати високої пріоритетності прийняттю необхідних
законодавчих і нормативних актів щодо корпоративного управління в Україні, а також
заохочувати компанії добровільно дотримуватися навіть ще вищих стандартів, які є
жорсткішими за правові вимоги, оскільки це дасть змогу отримати переваги в операціях на
світових ринках. Прийняття ДКЦПФР у 2003 році низки державних принципів
корпоративного управління є позитивним кроком у цьому напрямку.
49. В одному з останніх досліджень Світового банку (World Bank, 2003x) надається низка
рекомендацій щодо базового законодавства для акціонерних компаній і ринків цінних паперів,
включаючи структуру корпорацій (відкриті та закриті компанії), верифікацію прав власності,
розкриття акціонерів, фінансову звітність, юридичні документи, права голосу та ліцензування
операцій на ринку цінних паперів. Важливим кроком у напрямі виконання цього завдання
буде прогресивний закон про акціонерні компанії. Уряд розробив проект цього закону у 2002–
2003 роках., але за станом на початок 2004 року він ще не був ухвалений парламентом.
Леонов (Leonov, 2004) наголошує на проблемах, пов’язаних з потужним впливом великих
фінансово-промислових груп на державні органи, наприклад на Державну комісію з цінних
паперів і фондового ринку та Фонд держмайна. З цієї причини для збільшення витрат на
99
боротьбу зі змовою і захопленням регуляторного поля моніторинг діяльності,
пов’язаної з корпоративним управлінням і цінними паперами, має, очевидно, здійснювати
принаймні ще один уповноважений державний орган, наприклад Антимонопольний
комітет46.
50. Необхідно приділяти увагу як добровільним, так і обов’язковим стандартам
корпоративного управління та поведінки. Оскільки українські підприємства і ФПГ дедалі
більшою мірою заінтересовані в прийнятті добровільних принципів, що виходять за рамки
існуючих юридичних вимог, вони мали би стимули, якщо би ці стандарти були передумовою
для доступу до деяких приватизаційних аукціонів, лістингів на фондовому ринку, участі в
інших державних програмах або (для комерційних банків) рефінансуванні НБУ. У цьому
контексті першим позитивним прикладом може бути успішний продаж урядом наприкінці
2003 року великого сталеливарного заводу ім. Дзержинського в Дніпропетровську згідно з
вимогою “чистих грошей”.
51. Чітке визначення відносин між різними підприємствами та фінансовими організаціями
через перехресні права власності та інші зв’язки є складним, але важливим завданням,
необхідним для ефективного регулювання корпоративного управління, антимонопольної
політики та моніторингу комерційних банків. Неофіційний характер більшості українських
ФПГ разом з поширеним небажанням розкривати інформацію про їх структуру ускладнює їх
ефективне регулювання. Уряд України має взяти до уваги можливості перегляду Закону про
фінансові промислові групи у такий спосіб, щоб змусити існуючі ФПГ розкривати свої
зв’язки і мережі. Леонов (Leonov, 2004) висуває деякі пропозиції щодо цього питання.
Зміцнення інституцій неплатоспроможності та банкрутства
52. Подальше посилення бюджетних обмежень в умовах розвитку потужних фінансових
ринків і корпоративного управління залежить від ефективних інституцій у сфері вирішення
проблем неплатоспроможності і банкрутства. В умовах України навколо банкрутства існує
багато складних компромісів. З одного боку, швидкий і простий пусковий механізм
процедури банкрутства корисний для виконання платіжної дисципліни і запобігання
декапіталізації неплатоспроможних фірм до проголошення банкрутства або встановлення
режиму зовнішнього контролю. З іншого боку, надто швидкий і простий пусковий механізм
банкрутства може спричинити до порушення закону про банкрутство шляхом захоплення
компаній з високою вартістю деякими групами акціонерів і кредиторів з метою корупції.
Досвід свідчить про актуальність цієї проблеми в Україні. Останні зміни до закону про
банкрутство спрямовані на вирішення цієї проблеми, зокрема, шляхом підвищення
граничного (що приводить у дію пусковий механізм) рівня вимог, необхідних для оголошення
банкрутства.
53. Нещодавня Оцінка фінансового сектора, підготовлена Світовим банком та МВФ,
підтвердила, що новий Закон про банкрутство зміцнив права кредиторів, зокрема, щодо
активної участі кредиторів у процесах ліквідації та реструктуризації. Це може бути
пов’язаним з вищою часткою випадків банкрутства, ініційованих комерційними кредиторами
на противагу випадкам, ініційованим державними податковими органами47. Але низка
важливих проблем залишається. В Діагностиці правової системи, підготовленої Світовим
банком у 2003 році, зазначається, що процедури, пов’язані з оголошенням банкрутства і
завершенням ліквідації, залишаються такими, що потребують значних витрат коштів і часу
(World Bank, 2003c). Це саме часто справедливе і щодо спроможності кредиторів накладати
арешт на забезпечення позик, як вже наголошено вище. Неплатоспроможність компаній, що
залишаються у державній власності, є ще однією невирішеною проблемою.
46
Лафонт (Laffont, 1999) наводить випадок, який свідчить як багаторазовий нагляд може зменшити ймовірність
змови і захоплення регуляторного поля за різних обставин.
47
До 1999 року по суті 90 % усіх випадків банкрутства оголошувала Державна податкова служба.
100
ФОРМУВАННЯ ДЕРЖАВНОГО СЕКТОРА, ЯКИЙ ЗАБЕЗПЕЧУЄ
ПІДТРИМКУ ДЕРЖАВНОМУ ЗРОСТАННЮ ТА БОРОТЬБІ З БІДНІСТЮ
54. Реалізація програми “Європейський вибір” і подолання “економіки інсайдерів”
вимагатиме від уряду проведення адміністративної реформи та впровадження ефективного
державного управління, за якого державні чиновники матимуть сильні стимули до створення
середовища, сприятливого до інвестицій і чесної конкуренції. Результати одного з останніх
досліджень свідчать, що серйозні проблеми та викривлення у стимулах і діяльності
державних чиновників і органів влади, перш за все на регіональному та місцевому рівнях, все
ще зберігаються. Доки цих викривлень не буде усунено, вони створюватимуть перешкоди для
перетворення України на країну з верховенством права і чесною конкуренцією. Зрештою,
реформування уряду є дуже важливою частиною стратегії Європейського вибору України.
55. Незважаючи на позитивні тенденції, що спостерігаються останнім часом, важкий тягар
економічного переходу продовжує лягати на плечі бідніших сегментів населення, насамперед
у сільській місцевості. Так, зокрема, схоже, що базові послуги у сфері охорони здоров’я та
освіти різко погіршилися для сегмента населення, який не має можливості платити (офіційно
або неофіційно) дедалі вищу ціну за якісні послуги. Уряд України справедливо визнав
пріоритетним завданням створення ефективнішої системи соціального забезпечення та
реструктуризацію видатків і програм у сфері охорони здоров’я та освіти. Уряду потрібно
працювати над забезпеченням фінансових засобів і ефективної організації діяльності,
спрямованої на вирішення складних соціальних проблем і надання базових державних послуг.
Завершення реформування міжбюджетних відносин і фінансування місцевих органів
влади
56. Міжбюджетні відносини залишаються однією із найсерйозніших проблем для
подальшого розвитку економіки України. Останні теоретичні й прикладні дослідження
наголошують на важливій ролі відповідних стимулів на регіональному та місцевому рівнях
влади для економічного зростання і розвитку48. Результати дослідження, розглянуті в
попередній главі, підтверджують, що стимули на місцевому рівні влади в Україні
залишаються слабкими. Підприємства оцінюють діяльність місцевих органів влади як вельми
шкідливу для підприємницького середовища і часто таку, що не відповідає вимогам чесної
конкуренції. Крім того, незважаючи на останні реформи, ця проблема, можливо, навіть
поглиблюється з часом. Огляди підприємств також підтверджують, що місцеві адміністрації
de facto мають дуже значну владу і що тісні неофіційні відносини з місцевою владою часто
вважаються необхідними для успішної діяльності.
57. У попередніх главах розглянуті проблеми, пов’язані із стимулами на нижчих рівнях
влади, і зроблено висновок, що реформи 2000–2002 років були важливим кроком у
правильному напрямі. Зокрема, нова система трансфертів на основі формули і скасування
(пільгового) міжбюджетного кредитування зменшили обсяги дискреційної підтримки
місцевих органів влади, і сприяли зміцненню фінансової відповідальності та планування.
Однак ця реформа залишається неповною і не вирішує важливих проблем на місцевому рівні
влади. Найважливішими основними завданнями реформи є:
• чітке визначення раціонального розмежування автономії, компетенції і
відповідальності між різними рівнями влади;
• створення умов, за яких місцеві адміністрації матимуть міцні стимули для
створення середовища, сприятливого для бізнесу, інвестицій і чесної конкуренції на
своїх територіях;
48
Див., наприклад, Weingast (1995), Monitola, Qian, and Weingast (1995), Lavrov, Litwack, and Sutherland (2001).
101
• підтримка макроекономічного фінансового контролю на
найвищому рівні влади.
58. Бюджетний кодекс 2001 року є важливим кроком уперед в чіткішому визначенні
розмежування автономії, компетенції і повноважень між різними рівнями влади. Незважаючи
на це, залишається невирішеною низка складних питань. Деякі з цих питань проаналізовані в
документі, підготовленому для цього Меморандуму Міжнародним центром перспективних
досліджень – МЦПД (ICPS, 2004). Однією з важливих пропозицій цього документа є більш
чіткий функціональний розподіл повноважень між різними рівнями влади. Він припинив би
чинну практику розподілу повноважень для кожної функціональної бюджетної категорії між
різними рівнями влади і забезпечив би перехід до призначення усіх функціональних категорій
на одному бюджетному рівні. Наприклад, нині існують лікарні міського, обласного і
районного підпорядкування. Крім ускладнення координації єдиної комплексної і раціональної
програми охорони здоров’я в регіоні, це створює умови, за яких місцеві органи влади
перекладають свої обов’язки на інші адміністрації шляхом недофінансування своєї частки
інфраструктури медичної допомоги. МЦПД (ICPS, 2004) пропонує вирішити цю проблему
шляхом передачі всіх повноважень стосовно медичної допомоги на обласний рівень.
59. Крім чіткого розподілу функцій і повноважень між різними рівнями влади, система
міжбюджетних відносин має відповідати певним вимогам. Найважливішіми з них, очевидно,
є:
(i) делегування принаймні певної бюджетної автономії разом із фінансовими
повноваженнями. Місцеві органи влади мають коригувати свої власні податки та
витрати в обмежених розмірах і конкурувати між собою для залучення підприємців
та інвестицій;
(ii) безпосередня залежність доходів місцевих бюджетів від місцевих (податкових)
доходів та зростання економіки на місцевому рівні;
(iii) формульний підхід до розподілу міжбюджетних трансфертів, який враховує
коливання у рівнях доходів та видатків місцевих бюджетів і передбачає компенсаційні
коригування трансфертів, на відміну від попередньої практики їх суб’єктивного
розподілу;
(iv) проголошення офіційних зобов’язань центральними органами влади не страхувати
і не підтримувати місцеві адміністрації, які не змогли виконати свої зобов’язання;
(v) практичне забезпечення вільного руху товарів і ресурсів між регіонами, тобто
запобігання регіональним бар’єрам для торгівлі та інвестицій.
60. Ці п’ять принципів взаємопов’язані між собою і значною мірою вимагають
одночасного впровадження. Справді, рух лише в одному напрямі може призвести до
негативних результатів. Багато прикладів із недавньої історії, зокрема в Латинській Америці,
свідчить про небезпеку делегування автономії на нижчі рівні влади за умов, коли
міжбюджетні трансферти “пільгові” і центральні органи влади не можуть взяти зобов’язання
не підтримувати регіони, що перебувають у скрутному фінансовому становищі49.
61. Нинішня система міжбюджетних відносин в Україні певною мірою задовольняє умові
(ii), ставлячи місцеві бюджети в залежність від прибуткового податку, податку на землю та
інших місцевих доходів. Це насамперед стосується великих міст, де середня частка податку і
49
Виклад цієї теми див.: Prud’homme, R., 1995; Rodden, J., Eskeland, G.S., and Litvak, J., 2003.
102
власних доходів (на відміну від трансфертів) у витратах місцевих бюджетів наближається
до 80 %. Більша заінтересованість місцевих органів влади в місцевих податкових
надходженнях, імовірно, сприяла підвищенню останнім часом рівнів збору прибуткового
податку. З іншого боку, як зазначалося в главі 2 і матеріалах, які підготувала Лещенко
(Leshchenko, 2004) до цього Меморандуму, середня залежність місцевих бюджетів від
трансфертів упродовж останніх років реально зросла.
62. Незважаючи на те, що запровадження системи трансфертів на основі формули і
скасування пільгових міжбюджетних позик є важливим кроком у напрямі виконання умови
(iii), ці обидві сфери все ще потребують уваги. Формула трансфертів досі ставить розмір
поточних трансфертів у тісну залежність від останніх бюджетних показників,
послаблюючи таким чином стимули до збільшення офіційних доходів або економії витрат.
Поновлення (середньострокових) міжбюджетних позик у бюджеті на 2004 рік (порушення
Бюджетного кодексу) є також серйозною проблемою, яка потенційно може блокувати
поступ України у цій сфері.
63. Створення бюджетної автономії на нижчих рівнях влади (умова (i)) є основною
невирішеною проблемою. Витратна частина бюджету, схоже, викликає відносно менше
занепокоєння. Місцеві бюджети, зокрема бюджети великих міст, вже одержали розширену
автономію в питаннях коригування асигнувань у межах широко визначених категорій. Новий
механізм субвенцій також полегшив тиск на місцеві адміністрації обов’язкових витрат,
встановлених на центральному рівні. З іншого боку, місцеві органи влади майже позбавлені
стимулів до економії витрат, фінансованих шляхом цих субвенцій, через перевірку виконання
вимог прийнятності або інші засоби, оскільки це спричинить лише відчутне зменшення
майбутніх субвенцій.
64. Що стосується частини доходів, то в главі 2 зазначається, що місцеві органи влади досі
мають надзвичайно мало засобів впливу на свої власні (офіційні) бюджети, оскільки
переважна більшість місцевих надходжень – це розподілені доходи з центральних податків,
інші ставки податків, встановлені центральною владою, і трансферти. Допоки місцеві уряди
не зможуть контролювати свої власні офіційні податкові доходи і заходи у прийнятних межах,
буде надзвичайно важко делегувати справжні фінансові повноваження на нижчий рівень і
місцеві органи влади продовжуватимуть вести свою приховану фіскальну політику шляхом
неофіційних “тіньових бюджетів”, які, як правило, сприяють корупції і негативно впливають
на середовище для бізнесу. Існують різні варіанти розширення податкової автономії на
нижчих рівнях влади в чітко визначених межах. Конкретні види бюджетної автономії в різних
країнах світу дуже відрізняються, і оптимальність заходів значною мірою залежить від
конкретних особливостей країни50. Світовий банк (World Bank, 2003b), МЦПД (ICPS, 2004)
пропонують створити місцевий податок на майно і встановити місцевий контроль за
частиною прибуткового податку. Ці питання заслуговують на серйозну увагу з боку уряду
України.
65. Можна сподіватися, що розвиток бюджетної автономії на місцевих рівнях влади в
чітко визначених межах збільшить стимули до відповідального бюджетного управління,
підтримає міцний зв’язок між бюджетними доходами і розвитком місцевої економіки,
посилить конкуренцію між регіонами у сфері бізнесу та інвестицій. Цю останню мету мають
підтримати рішучі дії центральних органів влади та антимонопольних органів для
забезпечення відповідності регіональних і місцевих адміністрацій національному
законодавству, включаючи запобігання можливому регіональному протекціонізму у формі
перешкод для руху ресурсів і товарів. Конкурентні торги для проектів державних інвестицій,
якщо вони правильно організовані, могли би також відігравати потенційно позитивну роль у
цій сфері (див.: Leshchenko, 2004). Досвід Російської Федерації щодо спеціального
50
Деякі з цих питань належно висвітлює Берд (Bird, 1999).
103
трансфертного кредиту, за рахунок якого відзначаються конкретні успіхи в ключових
реформах на регіональному рівні, також заслуговує на увагу в Україні.
66. МЦПД (ICPS, 2004) порушує ще одне фундаментальне питання для наступного етапу
реформи міжбюджетних відносин. Досі формула охоплювала лише трансферти з
центрального рівня влади до областей, районів і великих міст. Менші міста, містечка і села
продовжують одержувати трансферти з районного рівня, як це було і раніше. МЦПД (ICPS,
2004) звертає увагу на потенційні переваги від поширення трансфертів на основі формули на
ці додаткові місцеві органи влади, але правильно вказує на надто велику кількість цих
місцевих територіальних одиниць і поділяє їх на групи. Отже, загальне поширення
центральної системи трансфертів на основі формули на найнижчі рівні влади, напевне,
вимагає злиття або реорганізації багатьох існуючих муніципалітетів. МЦПД (ICPS, 2004)
пропонує цікаві попередні рекомендації щодо цього складного питання, яке заслуговує на
увагу та вивчення в найближчому майбутньому.
Реорганізація та реструктуризація соціальних видатків, допомоги та послуг
67. На цей час за рахунок місцевих бюджетів у сільських і бідніших місцевостях часто
неможливо забезпечувати прийнятний рівень соціальної допомоги, надаваної біднішим
сегментам населення. У багатьох випадках розформування колективних сільських
господарств привело до зменшення або ліквідації соціальних виплат, що їх раніше надавали ці
господарства. Тому уряду України доцільно розглянути можливість централізації фінансової
відповідальності за більшу частину соціальної допомоги на рівні обласних або центральних
органів влади. Це повинно сприяти комплексному та раціональному вирішенню проблеми
регіональних відмінностей за рівнем бідності та наданням базових соціальних послуг.
Здійснення реструктуризації державних видатків у соціальній сфері у рамках системи
середньострокового планування бюджетних видатків, очевидно, підвищить частку ресурсів,
яку отримуватимуть сім’ї, що справді потребують допомоги.
Реформування державного управління
68. Стимули та результативність роботи державних чиновників можна поліпшити шляхом
реформування системи державного управління. Зокрема, необхідно підвищити базову
заробітну плату державних чиновників, які працюють над важливими бюджетними та
фінансовими питаннями, у той самий час дієвіше їх контролюючи та завдаючи нищівних
ударів корупції. Нинішня система оплати праці вищих державних службовців замало прозора
та надає надмірної ваги різним надбавкам і бонусам порівняно з базовою заробітною
платою. Це становить серйозний бар’єр для розвитку об’єктивної та етичної державної
служби. Ситуація в країнах ЄС зовсім інша. Україна повинна внести зміни також і до іншої
практики цивільної служби, наближаючи її до стандартів ЄС, і вже започатковано проект у
цій сфері.
Удосконалення зовнішнього та внутрішнього фінансового аудиту та контролю
69. Україна протягом попередніх десяти років багато зробила для створення дієвої системи
внутрішнього та зовнішнього аудиту й контролю за державними фінансами. До
найважливіших досягнень належать створення системи державного казначейства та потужної
внутрішньої служби державного аудиту та перевірок. Однак реалізація Європейського вибору
потребуватиме додаткових зусиль щодо впровадження стандартів ЄС у практику
внутрішнього та зовнішнього фінансового аудиту та контролю. Цей напрям реформи може
сприяти помітному підвищенню загальної ефективності та прозорості роботи системи
державних фінансів. Невирішеними залишаються питання чіткішого визначення та
стабільності правил, що регулюють фінансову відповідальність міністерств та органів
аудиту, охоплення зовнішнім аудитом бюджетних надходжень і управління державним
майном та оцінки ефективності державних видатків. У світлі зазначеного уряд ухвалив у
104
липні 2003 року Стратегію подальшого вдосконалення системи фінансової звітності
та контролю.
РІШУЧЕ ДОТРИМАННЯ КУРСУ НА ШВИДКУ ІНТЕГРАЦІЮ ДО ЄС І СВІТОВОЇ
ЕКОНОМІКИ
70. Уряд України вчинив правильно, визначивши інтеграцію до ЄС центральним питанням
програми реформ. На додаток до прямої вигоди від торгівлі та доступу до ринку ЄС, твердий
намір йти цим шляхом може відіграти вирішальну роль у трансформації української
економіки загалом, надаючи ФПГ та іншим організаціям поштовх до зміни стратегії та їх
переорієнтації на підвищення своєї міжнародної репутації та забезпечення
конкурентоспроможності на світових ринках. Вигода від такої трансформації виправдовує
іноді досить істотні короткострокові витрати, пов’язані з внесенням змін до стандартів і
регуляторних актів у таких сферах, як права інтелектуальної власності та якість продукції.
Орієнтація України на політично чутливі галузі – металургію, харчову промисловість і
сільське господарство – також свідчить про важливість для економічного зростання в
майбутньому поліпшення торговельних відносин і укладення угод про вільну торгівлю з ЄС
та сусідніми країнами. Тому важливим є надання урядом сильних і однозначних сигналів у
цій сфері.
71. Вступ до СОТ буде наступним кроком на шляху до досягнення глибшої інтеграції з ЄС
і світовою економікою. Вступ до СОТ сприятиме Україні також у справедливішому розгляді
антидемпінгових та інших питань, які потенційно стоять на заваді доступу до іноземних
ринків. Про надзвичайну важливість вступу України до СОТ зазначається в багатьох
дослідженнях51. Україна вже активно працює над досягненням цієї мети. За станом на 1 липня
2004 року уряд підписав 24 двосторонні протоколи про доступ до ринків, необхідних для
вступу до СОТ. Однак за станом на початок 2004 року все ще залишається невирішеною низка
проблем у таких сферах, як захист інтелектуальної власності; в Україні існують групи
політичного опору, які чинять спротив виконанню конкретних попередніх вимог щодо вступу
до СОТ. Для уряду важливо продовжувати надавати сильні та однозначні сигнали про
твердий намір щонайшвидше вступити до СОТ. Паралельно із рухом по шляху вступу до
СОТ Україна вживає також активних заходів щодо встановлення зони вільної торгівлі з ЄС у
рамках Угоди про партнерство та співпрацю, підписаної у 1998 році, та ініціативи ЄС для
цього регіону “Ширша Європа – сусідство”. Це, очевидно, буде корисним для майбутнього
розвитку України. В центрі уваги переговорів з ЄС перебуває також широке коло завдань,
виконання яких може з часом привести до залучення України до “чотирьох видів свободи”
ЄС: вільний рух капіталу, товарів, послуг і робочої сили.
72. Європейський вибір і загальна мета незалежного швидкого розвитку надає угоді про
зону вільної торгівлі та іншим угодам про економічну інтеграцію з ЄС статусу найвищої
пріоритетності. Однак торгівля з Росією та іншими країнами СНД також залишається для
України дуже важливою. У цьому Меморандумі, зокрема, зазначається, що торговельні
бар’єри з Росією призводять до значних втрат. Тому в інтересах України поліпшувати
торговельні відносини з Росією та іншими країнами СНД, але у такий спосіб, щоб це не
суперечило імперативу Європейського вибору. Як наголосив Президент у своєму зверненні
щодо Європейського вибору, більш вільна торгівля з Росією та СНД не суперечить
зосередженню уваги на зміцненні інтеграції з ЄС. Торгівля забезпечує прибутки, з яких
можуть скористатися всі країни. З іншого боку, створення митного або валютного союзу, що
пропонує Росія, очевидно, буде серйозним бар’єром для вступу до СОТ та економічної
інтеграції з ЄС. Низка конкретних ускладнень політики в результаті одночасної лібералізації
торгівлі як з країнами, що не є членами СНД, так і з країнами СНД також має бути вирішена в
51
Див. наприклад, праці AHT Consulting Group (2002) і Aslund (2003).
105
індивідуальному порядку. Але загальне активне устремління до ведення вільної
торгівлі і з країнами, що не є членами СНД, і з країнами СНД, напевне, є найбільш
конструктивним підходом для України на цьому етапі.
73. Уряд може дати країні ще один виразний сигнал про напрям змін, продовжуючи
інтенсивно працювати над гармонізацією всього законодавства та стандартів із вимогами
ЄС. Це, безперечно, буде тривалим процесом, тому важливе значення мають стратегічні
питання послідовності. Наприклад, зовсім не зрозуміло, чи одержить Україна користь, якщо
нині поспішно прийме стандарти ЄС щодо ринку праці. Насправді, збільшення ЄС може
потенційно підвищити конкурентоспроможність України в результаті зростання відносних
витрат на робочу силу в сусідніх країнах.
ВИСНОВОК
74. Україна нині стоїть на роздоріжжі, коли ініціативи уряду можуть мати надзвичайно
важливе значення для визначення шляху її майбутнього розвитку, потенціалу подальшого
стрімкого зростання економіки впродовж середньо- та довгострокового періоду та інтеграції у
світову економіку. Загальні вміння та ефективність, які продемонстрував уряд в економічній
політиці з 1999 року, дають надію на те, що він впорається з цим новим надзвичайно
складним завданням наступних років. Уряд України повинен скористатися можливістю, яку
нині забезпечують сприятливі тенденції, і створити базу для майбутнього успішного розвитку
країни.
106
ДОДАТОК. ПЛАТІЖНИЙ БАЛАНС І ЗОВНІШНЯ
ТОРГІВЛЯ УКРАЇНИ
1. Зовнішня торгівля та платіжний баланс відіграють провідну роль в економіці України.
У матеріалах, які підготували до цього Меморандуму Піндюк і Піонтківський (Pindyuk and
Piontkivsky, 2004), докладно розглядається взаємозв’язок між зовнішньою торгівлею та
економічним зростанням, яке відбувається в Україні останнім часом. У цьому додатку
наводиться деяка додаткова інформація про загальні тенденції змін у зовнішній торгівлі та
платіжному балансі України.
2. Різке скорочення імпорту у 1998–1999 роках і відповідне збільшення експорту істотно
змінило вигляд платіжного балансу в Україні (табл. А.1). У 1997 році від’ємне сальдо рахунка
поточних операцій у розмірі 1,3 млрд. доларів США було компенсоване значним
короткостроковим надходженням портфельних капіталів (1,6 млрд. доларів США), переважно
на ринок державних облігацій. У післякризовий період ситуація з платіжним балансом
змінилася на протилежну: дедалі вище додатне сальдо рахунка поточних операцій давало
змогу компенсувати малі величини рахунка руху капіталів. Однак попередні дані за 2003 рік
свідчать про можливий початок руху в іншому напрямі. У 2003 році додатне сальдо рахунка
поточних операцій дещо зменшилося в результаті дуже швидкого зростання доходів, а
рахунок руху капіталу дещо збільшився.
Таблиця А.1. Платіжний баланс для України
мл н. дол . США
Статті платіжного балансу 1997 р.
107
1998 р. 1999 р. 2000 р. 2001 р. 2002 р. 2003 р.
ПОТОЧНІ О ПЕ РАЦІЇ РАХУНКА -1335 -1296 932 1237 1402 3173 2891
ТОВ АРИ ТА П ОСЛУГИ (сал ьдо) -1536 -1207 1095 1331 613 1857 1288
ЕКС ПОРТ ТОВАРІВ І ПОС ЛУГ 20355 17621 16332 19278 21086 23351 28953
ІМ ПОРТ ТОВАРІВ І ПОСЛУГ -21891 -18828 -15237 -17947 -20473 -21494 -27665
ТОВ АРИ (сал ьдо) -4205 -2584 -482 535 198 710 -269
ЕКС ПОРТ ТОВАРІВ 15418 13699 12463 15478 17091 18669 23739
ІМ ПОРТ ТОВАРІВ -19623 -16283 -12945 -14943 -16893 -17959 -24008
ПОСЛУГИ (сал ьдо) 2669 1377 1577 796 415 1147 1557
ЕКС ПОРТ ПОСЛУГ 4937 3922 3869 3800 3995 4682 5214
у тому числі трансп. трубопровод. 1893 1868 1750 1703 1934
ІМПОРТ ПОСЛУГ -2268 -2545 -2292 -3004 -3580 -3535 -3657
ДО ХО ДИ ( сал ьдо) -644 -871 -869 -942 -667 -606 -581
ПОТ ОЧНІ Т РАНСФЕРТИ (сальдо) 845 782 706 848 1456 1922 2184
РАХУН ОК РУ ХУ КАПІТ. І ФІН . О ПЕРАЦІЙ 1413 -993 -163 -516 -188 -1050 107
РАХУН ОК РУ ХУ КАПІТАЛІВ 0 -3 -10 -8 3 15 -17
РАХУН ОК ФІН. ОПЕ РАЦІЙ 1413 -990 -153 -508 -191 -1065 124
ПРЯМІ ІНВЕСТИЦІЇ 581 747 489 594 769 698 1411
ПОРТФЕЛЬНІ ІНВЕСТИЦІЇ 1603 -1031 -86 -201 -866 -1716 -922
ІНШІ ІНВЕСТИЦІЇ -771 -706 -556 -901 -94 -47 -365
ЧИСТІ ПОМИЛКИ ТА УПУ ЩЕННЯ -785 -810 -954 -150 -231 -885 -953
САЛЬДО -707 -3099 -185 571 983 1238 2045
ФІНАНСУВ . 707 3099 185 -571 -983 -1238 -2045
РЕЗЕ РВ НІ АКТИВ И -383 1324 -283 -398 -1606 -1045 -2045
В икористання кред итів МВ Ф (чисті) 285 275 78 -604 -79 -191
зняття з рахунка 285 381 635 245 375 0
погашення 0 -106 -557 -849 -454 -191
Загалом виняткове фінансув. 805 1500 390 431 702 -2
Примітки:
1. Крім вартості товарів, надани х Р осійській Федерації в рахунок оплати боргових зобов’ язань:
- у 1999 році на суму 726 млн. доларів США відповідно до договору про Чорноморський флот;
- у 2000 році на суму 274 млн. доларів США в ра хунок оплати боргів НАК “ Нафтогаз України” перед Р АТ “ Газпром”
2. У 2000 році, крім взаємозаліку платежів з Р осійською Федерацією в рахунок оплати зовнішнього державного боргу
України відповідно до угод між урядами України та Р осійської Федерації від 28 травня 1997 року
Національний банк України
3. Основним початковим чинником, який привів до зміни рахунка поточних операцій,
була ліквідація дефіциту торгівлі товарами, а подальше зміцнення цього рахунка, починаючи
з 2000 року, було зумовлене переважно іншими чинниками, насамперед швидким
збільшенням рівня поточних надходжень трансфертів. Схоже, що основна складова частина
такого зростання надходжень пов’язана з грошовими переказами українців, які живуть за
кордоном. За оцінками, чисті надходження від трансфертів досягли у 2003 році рекордної
суми 2.2 млрд. доларів США. Частково за рахунок збільшення надходжень від
транспортування системою українських трубопроводів (1,75–2 млрд. доларів США валютних
надходжень за період 2000–2002 років) зросло також додатне сальдо балансу торгівлі
послугами.
4. Дані за 2003 рік свідчать, що, можливо, нарешті починає зменшуватися відплив
капіталу, хоча рахунок руху капіталів загалом залишається слабким. Надходження до рахунка
поточних операцій у розмірі 8,7 млрд. доларів США за період з січня 2000 року до грудня
2003 року можна пов’язати з накопиченням валових валютних резервів у розмірі 5,1 млрд.
доларів США, що свідчить про те, що чистий відплив капіталу досяг 3,6 млрд. доларів США.
Приблизно 1 млрд. доларів США цього чистого відпливу капіталу припадає на платежі до
МВФ. Решта визначається в платіжному балансі як від’ємні “помилки та упущення”, а також
як від’ємні портфельні та інші інвестиції. Упродовж 2002 року значні та дедалі зростаючі
суми відпливу чистих портфельних інвестицій здебільшого припадали на категорію чистої
купівлі українських цінних паперів від іноземних установ, що було звичайною для
українських компаній практикою переведення коштів і активів своїм дочірнім компаніям,
зареєстрованим за кордоном. У 2003 році прийняті нові регуляторні акти, які обмежили такі
108
можливості, хоча погіршення балансу за статтею “інші інвестиції” дає підстави
вважати, що частина відпливу капіталу може надалі відбуватися з використанням інших
засобів. Незважаючи на це, зменшення відпливу непрямих інвестицій та подвоєння обсягу
чистих прямих іноземних інвестицій дещо посилили рахунок руху капіталу у 2003 році та
сприяли швидкому накопиченню валютних резервів.
5. У таблиці А.2 наведено структуру вартості в доларах товарного експорту України до
країн СНД і країн за межами СНД протягом 2002 року. За станом на кінець 2002 року вартість
українського товарного експорту була приблизно на 25 % вищою, ніж у 1996 році, тобто
перед фінансовою кризою, і на 50 % вищою, ніж у 1999 році. Розбивка експорту за цінами та
обсягом свідчить, що це 25 % зростання вартості експорту з 1996 року приблизно на 60 %
зумовлене збільшенням обсягу експорту, а 40 % – зростанням його ціни.
Table A.2: The Structure of Ukrainian Goods Exports
Growth
index
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003' H1 2002/1996
Total, US$ million 14400.8 14231.9 12637.4 10332.7 14572.6 16264.7 17957.1 10309.7 124.7
Total 100 100 100 100 100 100 100 100
Agricultural and food products 21.2 12.7 10.9 12.2 9.5 11.2 13.3 11.8 78.4
to non-CIS 5.8 4.0 5.8 8.0
to CIS 6.4 5.5 5.4 5.3
Mineral products 8.6 9.0 9.2 10.1 9.6 10.8 12.5 16.9 180.4
to non-CIS 9.0 8.7 9.6 11.3
to CIS 1.1 0.9 1.2 1.2
Chemicals 11.6 10.6 10.1 9.3 10.6 9.1 7.8 8.4 83.4
to non-CIS 5.4 6.0 5.5 5.1
to CIS 3.9 4.6 3.6 2.7
Wood and Pulp&Paper 0.4 0.4 0.8 1.3 1.5 1.4 1.6 1.8 522.1
to non-CIS 0.8 0.9 0.7 0.9
to CIS 0.5 0.6 0.7 0.7
Textile and Apparel 2.7 3.2 4.0 3.9 3.7 3.8 3.6 3.2 171.0
to non-CIS
to CIS
Metallurgy 33.1 41.5 42.2 42.2 44.4 41.3 39.7 37.4 149.6
to non-CIS 34.7 34.3 32.7 33.9
to CIS 7.5 10.0 8.6 5.8
Machinery and Equipment 14.2 13.4 13.6 11.4 12.3 13.9 13.6 12.9 119.9
to non-CIS 4.8 4.6 5.8 5.9
to CIS 6.7 7.7 8.1 7.8
Other 8.3 9.3 9.2 9.5 8.5 8.5 7.8 7.6 118.4
to non-CIS
to CIS
Табл. А.2. Структура українського товарного експорту
Всього, млн. дол. США Індекс зрост.
Загалом
Продукція харчової промисловості та сільського господарства
не до країн СНД
до країн СНД
Мінеральні продукти
не до країн СНД
до країн СНД
Продукція хімічної промисловості
не до країн СНД
до країн СНД
Продукція деревообробної та целюлозно-паперової промисловості
не до країн СНД
до країн СНД
Продукція текстильної і швейної промисловості
не до країн СНД
до країн СНД
Продукція металургійної промисловості
не до країн СНД
до країн СНД
Машини та механізми
не до країн СНД
до країн СНД
109
Інші
не до країн СНД
до країн СНД
6. Продукція металургійної промисловості, насамперед сталь, і надалі посідає центральне
місце в українській торгівлі та забезпечує майже 40 % вартості всього експорту загалом.
Однак ця частка в останні роки постійно знижується. З таблиці А.2 видно, що це зниження
зумовлене в основному різким зниженням обсягу експорту металу до країн СНД (Росії) з
2001 року. Найбільш важливою новою позитивною тенденцією в українському експорті є
дуже швидке зростання частки мінеральних продуктів. У першій половині 2003 року частка
мінеральних продуктів досягла 17 % загальної вартості експорту товарів. Це зростання, яке
розпочалося після продажу російським інвесторам більшої частини нафтопереробних заводів
та їх суттєвої реструктуризації, майже повністю забезпечують продукти нафтопереробки.
Експорт товарів легкої промисловості (перш за все деревообробної та целюлозно-паперової)
також зростає швидкими темпами, хоча на нього припадає все ще незначна частка загальної
вартості експорту. В останні роки почав також стрімко зростати експорт машин та
устаткування. Традиційна експортна галузь – хімічна промисловість – найменш активно
використовувала сприятливі тенденції останніх років. У 2002 році вартість експорту продукції
цієї галузі промисловості в доларах все ще була на 17 % нижчою від рівня до кризи 1998 року.
Рис. А.1 ілюструє динаміку експорту України протягом періоду від 1996 до 2003 року
(прогнози) у кількісних показниках за основними групами товарів.
7. Як видно з рис. А.1, незважаючи на те, що сталь і посідала перше місце серед основних
експортних видів продукції України у 1996–2000 роках, протягом наступного періоду
ситуація істотно змінилася. Додаткове зростання вартості експорту продукції металургійної
промисловості зумовлене майже виключно вищими цінами, а обсяг експорту металів
залишався практично незмінним. В експорті останніх років чільне місце за зростанням обсягів
належить мінеральним продуктам (продуктам нафтопереробки). Хоча може здаватися дещо
дивним скромне місце, яке посідає, згідно з рис. А.1, експорт машин і устаткування, його,
ймовірно, можна пояснити недостатньою надійністю показника чоторизначної гармонізованої
системи для цієї галузі промисловості52. Обсяг експорту вимірюється в тоннах у межах
широкої групи товарів, однак при цьому не враховується поліпшення якості. Тому, очевидно,
в разі експорту машин і устаткування кількісний показник дає менш точну оцінку тенденції в
цій галузі порівняно з більш однорідною продукцією сталеливарної, нафтопереробної та
хімічної галузей промисловості.
52
Цей показник вимірює широкі категорії машин і устаткування в тоннах, а вищі ціни значної частини машин і
устаткування, певну кількість тонн яких було експортовано, були забезпечені очевидно, поліпшенням їх якості
або ж експортом принципово нової продукції.
110
Рис. А.1. Основні статті укр. експорту пром. прод.
(якісні показники: 1кв. 1996 р.=100)
320
270 Експ. загалом
Мінер. продукти
220 Хім. прод.
Чорні метали
170 Машинобуд.
120
70
20 1Кв '1996 '1996 '1997 '1997 '1998 '1998 '1999 '1999 '2000 '2000 '2001 '2001 '2002 '2002 '2003
3Кв 1Кв 3Кв 1Кв 3Кв 1Кв 3Кв 1Кв 3Кв 1Кв 3Кв 1Кв 3Кв 1Кв
8. Український імпорт недавно досяг свого докризового (1996 року) рівня, хоча його
структура істотно змінилася (табл. А.3). Понад 40 % усього імпорту припадає на енергоносії з
країн СНД (Росії та Туркменістану), проте його структура стала зовсім іншою. Незважаючи на
економічне зростання, вартість імпортованого природного газу зменшилася порівняно з
періодом, що передував російській фінансовій кризі, більш як на 40 %. З іншого боку, на
нафту припадає значно більша (на 20 %) частка імпорту, ніж у минулі роки, що можна
пояснити зростанням обсягів виробництва нафтопереробної промисловості в Україні.
Російські інвестори нині імпортують великі обсяги сирої нафти в Україну для її переробки та
експорту за межі СНД. Але, незважаючи на це, у загальному підсумку мінеральні продукти
нині становлять меншу частку імпорту, ніж до фінансової кризи.
Табл. 1.3. Структура українського товарного імпорту
Індекс зрост.
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 І п.2003 2002/1996
Всього, млн. дол. США 17603.4 17128.0 14675.6 10385.4 13956.0 15775.1 16976.8 9865.1 96.4
Зага лом 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Ха рч. пр-ть і с.г. 8.2 5.2 7.2 7.2 6.5 7.1 6.6 7.3 76.9
не з країн СНД 6.1 5.2 5.3 5.2
з країн СНД 1.1 1.3 1.8 1.4
Мінереральні про ду кти 49.9 47.6 43.1 48.3 46.9 42.6 41.5 40.6 80.3
З яких газ 35.7 32.1 26.7 29.6 26.1 21.8 21.4 17.4 57.7
Нафта і на фтопр оду кти 9.8 12.1 14.0 13.6 16.6 19.1 19.8 19.1 194.8
не з країн СНД 3.5 3.6 2.6 2.6
з країн СНД 44.7 43.3 40.0 38.9
Хім. проду к 5.8 7.3 6.8 6.6 6.4 7.1 8.1 7.9 134.0
не з країн СНД 4.6 4.6 5.3 6.3
з країн СНД 2.0 1.8 1.9 1.8
Д ер.обр. і цел.-пап. п-ть 2.9 2.9 3.2 3.4 3.1 3.9 4.5 3.9 149.8
не з країн СНД 2.1 2.0 2.4 3.2
з країн СНД 1.3 1.2 1.5 1.3
Текстильна і шв ейна 2.8 2.9 3.7 3.9 4.0 4.1 4.0 3.8 135.7
не з країн СНД
з країн СНД
Meтали 4.5 3.9 4.3 3.4 4.9 5.2 4.8 5.1 102.4
не з країн СНД 1.7 2.4 2.4 2.1
з країн СНД 1.8 2.4 2.8 2.6
Ма шини та механізми 16.9 20.2 21.6 17.1 17.5 19.8 20.8 22.0 118.3
не з країн СНД 11.1 11.1 13.1 15.0
з країн СНД 6.0 6.4 6.7 5.8
Інші 8.9 10.1 10.2 10.1 10.7 10.1 9.8 9.4 106.1
111
9. Ще одна позитивна тенденція в зміні структури українського експорту стосується
категорії машин і устаткування. Імпорт капітальних товарів з країн поза межами СНД
становить ще одну компоненту імпорту, крім сирої нафти, яка зростає найвищими темпами.
Імпорт машин і устаткування з країн поза межами СНД зріс на 120 % за чотирирічний період
(1999–2002 роки), і нині на нього припадає більш ніж 20 % загального українського імпорту
товарів.
112
ЛІТЕРАТУРА
AHT Consulting Group (2002), “Strategic Objectives for Ukraine: The WTO-Ukraine Negotiation
Process: Results and Prospects,”
Akimova, I.,and Kuzakiv, O. (2003), “Enterprise Survey: Business Climate and Investment in 1999-
2002” Institute for Economic Research and Policy Consulting Quaterly Enterprise Survey, Special
Report, April.
Akimova, I. (2004), “Managerial Human Capital, it’s Determinants and Impact on the Performance
of Ukrainian Industrial Firms,” World Bank Country Economic Memorandum of Ukraine, vol. 2
Artemiev, I. and Haney, M. (2002), “The Privatization of the Russian Coal Industry: Policies and
Processes in the Transformation of a Major Industry,” World Bank Private Sector Advisory Services
Working Paper 2820
Aslund, A. (2002), “Why Has Ukraine Returned to Economic Growth?” Institute for Economic
Research and Policy Consulting (IER) Working Paper no. 15
Aslund, A. (2003), “A Foreign Trade Policy Strategy for Ukraine,” March, mimeo
Babanin, O., Dubrovskyi, V., and Ivaschenko, O. (2002), Ukraine: The Lost Decade … and a
Coming Boom? Kyiv, Alterpres.
Berengaut, J., De Vrijer, E., Elborgh-Woytek, K., Lewis, M., and Lissovolik, B. (2002), “An Interim
Assessment of Ukrainian Output Developments, 2000-01,” International Monetary Fund, Accessed
in 2003 from http://www.imf.org/external/pubs/cat/longres.cfm?sk=15828.0
Berglof, E. and Bolton, P. (2003), “The Great Divide and Beyond: Financial Architecture in
Transition.” mimeo
Blanchard, O. (1997), The Economics of Post-Communist Transition, Claredon Press.
CASE (Center for Social and Economic Research) (2002), “The Sources of Economic Growth in
Ukraine After the 1998 Currency Crisis and the Country’s Prospects,” Warsaw-Kiev, 2002.
CASE (Center for Social and Economic Research) (2004), “Sources of Economic Growth: Industrial
Enterprises and Commercial Banks,” World Bank Country Economic Memorandum of Ukraine, vol.
EBRD (European Bank for Restructuring and Development) (2003), Transition Report 2003, EBRD
Estrin, S. and Rosevear, A (1999), “Enterprise Performance and Ownership: The Case of Ukraine,”
European Economic Review, 43: 1125-1136
Fiodorov, A., Miliutin. S. (2003), “Нефтегаз" расширяет свой бизнес в Украине. Государство
дает Макеевке и Лисичанску второй шанс.” Инвестиционная Газета, December 23.
Gaddy, C. and Ickes, B. (1998), “Russia’s Virtual Economy,” Foreign Affairs, Sept./Oct.
113
Glaeser, E, Sheinkman, J., and Shleifer, A (2002)., “The Injustice of Inequality,” National Bureau of
Economic Research Working Paper 9150
Hellman, J., Jones, G., Kaufmann, D., Shankerman, M. (2000), “Measuring Governance, Corruption,
and State Capture: How Firms and Bureaucrats Shape the Business Environment in Transition
Economies,”
Hellman, J. and Kaufmann, D (2002)., “The Inequality of Influence,” mimeo, accessed from
http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=386901
Hill, F. and Gaddy, C. (2003), The Siberian Curse: How Soviet Planners Left Russia Out in the Cold,
Brookings Institution Press
ICPS (International Center for Policy Studies) (2004), “Directions for Improving Interbudgetary
Relations in Ukraine” World Bank Country Economic Memorandum of Ukraine, vol. 2
IER( Institute for Economic Research and Policy Consulting) (2002), Ukraine and the World
Economy: Risk Assessment and Policy Recommendations, Kyiv, April, IER
IFC (International Financial Corporation) (2003), An IFC Survey of Ukrainian Business
IMF (International Monetary Fund) (2003a) Ukraine: “Financial Sector Stability Assessment,
Including Reports on the Observance of Standards and Codes on the Following Topics: Monetary
and Financial Policy Transparency, Banking Supervision, and Payments Systems,” IMF Country
Report 3/340, accessed in 2003 at http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2003/cr03340.pdf
IMF (International Monetary Fund) (2003b) Ukraine: Selected Issues
IER (Institute for Economic Research and Policy Consulting) (2002) Ukraine and the World
Economy: Risk Assessments and Policy Recommendations, Kyiv, April
Jackson, J., Klich, J., and Poznanska, K. (1998), “Firm Creation and Economic Transition,” William
Davidson Institute Working Paper no. 238
Kaufmann, D. (1997), "The Missing Pillar of a Growth Strategy for Ukraine: Reforms for Private
Sector Development," in Cornelius, P.K. and Lenain, P. ed. Ukraine: Accelerating the Transition to
Market: Proceeding of an IMF-World Bank Seminar.
Laffont, J (1999), Political Economy, Information, and Incentives,” European Economic Review, 43:
649-669
Lavrov, A., Litwack, J., and Sutherland, D. (2001), “Fiscal Federalist Relations in Russia: A Case for
Subnational Autonomy,” OECD Centre for Cooperation with Non-Members.
Leshchenko, L. (2004), “Regional Development and Interbudgetary Fiscal Relations,” World Bank
Country Economic Memorandum of Ukraine, vol. 2
Leonov, D. (2004), “Financial Industrial Groups and Corporate Governance in Ukraine,”
World Bank Country Economic Memorandum of Ukraine, vol. 2
Lunina, I, (2004), “Budgetary Relations Between Different Central and Local Organs of State
Power,” World Bank Country Economic Memorandum of Ukraine, vol. 2
114
Movchan, V. and Eremenko, I. (2003), “Measurement of Non-Tariff Barriers: The Case
of Ukraine,” Institute for Economic Research and Policy Consulting (IER)
O’Connell, Sean (2002), “A Multi-Sector Analysis of the Arrears Problem in Ukraine,” prepared for
World Bank
“Особливості правового режиму та ефективність функціонування спеціальних економічних
зон і територій пріоритетного розвитку в Україні”, Звіт Уряду України, 2003
OECD (Organization for Economic Cooperation and Development) (2000), OECD Economic
Surveys: The Russian Federation, OECD
OECD (Organization for Economic Cooperation and Development) (2002), OECD Economic
Surveys: The Russian Federation, OECD
OECD (Organization for Economic Cooperation and Development) and World Bank (2003),
“Achieving Ukraine’s Agricultural Potential: Stimulating Agricultural Growth and Improving Rural
Life,” OECD
Palianytsia, A., (2002), “Cost of Doing Business Survey Report,” (Summary of the results of the
World Bank 2002 Cost of Doing Business Survey in Ukraine.)
Пасхавер О. (2003), “Украинские реформы или приватизацию никто не любит,” mimeo
Pindyuk, O. and Piontkivsky, R. (2004), “The Role of Foreign Trade in Ukrainian Growth,” World
Bank Country Economic Memorandum of Ukraine, vol. 2
Pinto, B., Drebentsov, V., and Morozov, A. (2000), “Dismantling Russia’s Nonpayments System:
Creating Conditions for Growth,” World Bank.
Pryor, R. and Blackman, M. (1998)¸ “The Ukrainian Industrial Sector in 1996 and 1997: Insights
from the Rapid Enterprise Survey.” Ukrainian Economic Review, III: 4-5
Rodriguez, F. and Sachs, J.D. (1999), “Why do Resource-Abundant Economies Grow More
Slowly?,” Journal of Economic Growth, 4, 277-303
SCRPE (State Committee on Regulatory Policy and Entrepreneurship (2003), “Regulatory
environment in Ukraine,” mimeo
“Ukraine: The Major Problems of Development of the Coal Sector and the Donbass Regions
(2003),” World Bank report prepared by consultants from the Ukrainian Center for Economic
Development (Kyiv), Coal Consulting Center (Donetsk), and Donetsk Analytical Center.
UCSR (Ukrainian Center for Social Reforms) (2004), “An Economic Assessment of Poverty in
Ukraine,” World Bank Country Economic Memorandum of Ukraine, vol. 2
Vekhovodina, L., Voronkova, T., Ageeva, E., and Paskhaver, O. (2004), “Problems in the
Devolopment of Financial-Industrial Groups in Ukraine,” World Bank Country Economic
Memorandum of Ukraine, vol. 2
World Bank (2003a), “The Coal Sector and Mining Communities of Ukraine: Advancing
Restructuring to the Benefit of All,” September
115
World Bank (2003b), “Intergovernmental Finance in Ukraine,” in World Bank Economic
Studies, Ukraine, 2000-2002,, (on DVD)
World Bank (2003c) Legal Diagnostic: Ukraine, March.
World Bank (2003d)
, Ukraine: Tax Policy and Tax Administration, World Bank, Kozaky pubishing
World Bank (2003e),“Trade Performance and Regional Integration of the CIS Countries,” PREM
sector unit report
World Bank (2002), Transition: The First Ten Years: Analysis and Lessons for Eastern Europe and
the Former Soviet Union, World Bank.
World Bank (2003f),”Ukraine: Challenges Facing the Gas Sector,”
World Bank and OECD (Organization for Economic Cooperation and Development) (2003),
“Achieving Ukraine’s Agricultural Potential: Stimulating Agricultural Growth and Improving Rural
Life”